“鎮(zhèn)管社區(qū)”:大型居住社區(qū)的社會管理模式創(chuàng)新
摘要：鎮(zhèn)管社區(qū)是針對快速城市化特點和大型居住社區(qū)的管理要求，為滿足大規(guī)模人口遷入和集中居住的服務需求而進行的社區(qū)管理制度創(chuàng)新。在此基礎上，催生了鎮(zhèn)管社區(qū)模式的體制機制，但是由于政府職能未實現(xiàn)實質性轉換、財權與事權不統(tǒng)一，鎮(zhèn)管社區(qū)模式運行中也存在困境。 關鍵詞：鎮(zhèn)管社區(qū)；大型居住社區(qū)；社會管理 中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）12-00-02 從20 世紀80 年代開始，我國城市化就開始進入迅速擴張期。隨著我國城市內部“經營城市”理念的提出，以改變城市面貌，提升生活品質為目標的“大興土木”社會工程的推進，拆除城市內部優(yōu)質地段住宅，將住宅用地轉變?yōu)樯虡I(yè)用地賺取級差地租，動遷大量城區(qū)人口至城郊，以改善其居住環(huán)境，成為了地方政府的重要行為導向。而大規(guī)模人口遷入和集中居住形成了大型居住區(qū)，對社會管理提出了新的要求。“鎮(zhèn)管社區(qū)”就是針對快速城市化特點和大區(qū)域管理要求的一種社會管理模式創(chuàng)新。 一、“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的提出 上海市寶山區(qū)在經濟開發(fā)和政策安排的雙重外力影響下，城市化進程異常迅速。2012年寶山區(qū)G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)正式運行，至2013年4月底，馨佳園大型居住社區(qū)入住居民總人口24475人，其中經濟適用房居民12918人，動遷房居民1557人，分別來自楊浦、閘北、虹口、普陀、寶山、黃浦、靜安等七區(qū)。作為上海市大型居住社區(qū)管理模式探索的前沿陣地，G鎮(zhèn)努力尋找適合大型居住社區(qū)需要的社區(qū)管理體制，積極探索實踐“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制。 “鎮(zhèn)管社區(qū)”概念是1993 年浦東原嚴橋鎮(zhèn)（現(xiàn)屬于花木街道）最早提出的，指的是“在現(xiàn)有的行政架構下，以黨的領導為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎，在鎮(zhèn)與居委之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺、網絡化服務平臺和協(xié)商式共治平臺，從而形成公共管理服務有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式”鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，是快速城市化背景下為適應社區(qū)發(fā)展轉型，面對現(xiàn)有的行政體制架構，在社區(qū)管理體制機制方面開展的基層社會管理創(chuàng)新。 G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式體現(xiàn)為在鎮(zhèn)的行政架構下，對鎮(zhèn)域內城市化社區(qū)實施服務和管理。具體為，通過加強黨建引領、文化搭臺，積極創(chuàng)建駐區(qū)單位、社會組織和社區(qū)居民多元參與的平臺或機制，實現(xiàn)社區(qū)共治。充分發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用，體現(xiàn)民主自治功能，發(fā)揮了自我管理、自我服務的作用，實現(xiàn)社區(qū)自治。 二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的體制機制 鎮(zhèn)管社區(qū)的管理模式，是新形勢下郊區(qū)城市化快速推進過程中的全新實踐和探索。它對于形成服務重心下移、社區(qū)資源共享、管理職能明晰、服務項目全面、運作機制順暢、工作隊伍專業(yè)的社區(qū)管理服務新格局，具有重要意義。這種頂層設計理念指引下的基層社會管理創(chuàng)新，催生了鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的體制機制。 �。ㄒ唬┙M織體系，創(chuàng)新基層社區(qū)管理體制 在社區(qū)管理機構設置上，按照黨政兩條線布局：一條是黨組織系統(tǒng)，即“鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨委—居民區(qū)黨支部”，在社區(qū)管理中發(fā)揮領導核心作用；另一條是行政系統(tǒng)，即“鎮(zhèn)—居委會聯(lián)合服務中心—居委會”。社區(qū)黨委（總支）在鎮(zhèn)黨委的領導下開展工作，對社區(qū)黨的建設和管理的全局工作負總責。居委會聯(lián)合服務中心是鎮(zhèn)與居委會之間的“中間管理層”，鎮(zhèn)層面成立社區(qū)工作聯(lián)席會議，搭建聯(lián)合服務中心、政府部門和屬地單位間的溝通平臺，由鎮(zhèn)社管辦分管鎮(zhèn)長任第一召集人，穩(wěn)定、城建分管鎮(zhèn)長任第二召集人，各職能科室共同參與。鎮(zhèn)給予居委會聯(lián)合服務中心獨立的'經費預算，保障運轉經費。居委會聯(lián)合服務中心下設綜合辦公室、物業(yè)科、社區(qū)事務受理站、文化活動分中心、鎮(zhèn)派駐綜合執(zhí)法分隊。中心內設部門接受鎮(zhèn)條線部門和居民區(qū)聯(lián)合服務中心的雙重領導，工作考評以中心為主。居委會聯(lián)合服務中心是承接政務的辦事機構，承擔政府職能在社區(qū)的延伸，完成鎮(zhèn)政府交辦的各項工作，并接受鎮(zhèn)政府各職能部門的指導。組織發(fā)動社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社團組織、群眾團隊、志愿者等各方力量，參與社區(qū)管理。 �。ǘ﹨f(xié)商共治，構建社區(qū)事務共管機制 社區(qū)共治是鎮(zhèn)管社區(qū)的重要內容。在“小政府、大社區(qū)”的現(xiàn)狀面前，要在現(xiàn)有的鎮(zhèn)行政架構和財政支撐體制下，管理好、服務好不斷擴大的城市化社區(qū)，用最經濟的行政效能與成本，實現(xiàn)與中心城區(qū)同等標準的社區(qū)管理與社區(qū)服務，就必須堅持社區(qū)共治的理念，充分利用區(qū)、鎮(zhèn)和社會的管理服務資源，積極創(chuàng)建駐區(qū)單位、社會組織和社區(qū)居民多元參與的平臺或機制。G鎮(zhèn)馨佳園積極探索搭建社區(qū)共治的平臺，建立物業(yè)管理聯(lián)系會議、商業(yè)管理聯(lián)系會議，設立社區(qū)事務受理站、衛(wèi)生服務中心，組建組合執(zhí)法隊，聯(lián)合派出所、居委會、物業(yè)公司、社區(qū)志愿者等力量，搭建政府、企業(yè)、居民多方共同商議社區(qū)事務的平臺，共同推進社區(qū)物業(yè)管理、商業(yè)發(fā)展等重點、難點問題的解決，開展社區(qū)綜合治理，形成多元主體共治的格局。 （三）自治參與，創(chuàng)新社區(qū)民主管理機制 馨佳園大型居住社區(qū)廣泛開展志愿服務活動。自2010年成立第一支志愿者團隊以來，已經組建志愿自治總隊1支，自治分隊12支，專項服務小組17支，共400余名志愿者，落實開展醫(yī)療、治安、維權等10項志愿服務工作。初步確定了志愿者自治網絡架構，系統(tǒng)性制訂了相關組織、培訓、考核、激勵、議事制度。同時結合社區(qū)服務流程，聯(lián)合社區(qū)“共治”平臺，創(chuàng)新搭建了志愿者工作平臺：“發(fā)現(xiàn)問題—督導跟進—文明宣講”條線化平臺、“自我管理與服務”平臺和“攜手共建”平臺。在結合社區(qū)實際需求，整合社區(qū)具體資源的基礎上，實現(xiàn)社區(qū)志愿者特色自治，發(fā)展了多項特色自治項目，包括：社區(qū)公益服務類、社區(qū)公益管理類、引導居民文化生活類、互助幫困類等。在社區(qū)建設重大事項決策、解決居民關注的熱點難點問題的過程中，體現(xiàn)了居民民主自治功能，發(fā)揮了自我管理、自我服務的作用。 （四）黨建先行，創(chuàng)新社區(qū)治理領導機制 在“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式下，社區(qū)黨建工作始終是社區(qū)建設過程中的核心工作。馨佳園大型居住社區(qū)成立之初就建立了居民區(qū)黨總支，受鎮(zhèn)社區(qū)黨委的領導。在“社區(qū)黨建全覆蓋”的總體要求下，“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式在各新型社區(qū)設立社區(qū)黨委，作為鎮(zhèn)黨委的派出機構，并形成“鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨委—居民區(qū)黨組織”的垂直覆蓋體系與“社區(qū)行政組織、居民區(qū)、駐區(qū)單位”的橫向覆蓋體系，實現(xiàn)社區(qū)黨組織全覆蓋。同時，黨委牽頭，通過黨建聯(lián)建，成立社區(qū)共治聯(lián)合會，開展社區(qū)共治，共同管理社區(qū)事務。 三、鎮(zhèn)管社區(qū)模式的運行困境 （一）政府職能未實現(xiàn)實質性轉換 “鎮(zhèn)管社區(qū)”模式試圖將政府管理的單一化轉變?yōu)樯鐓^(qū)成員的共同參與，來應對原有治理模式的失效和現(xiàn)有城市社區(qū)治理模式的不適用的困境。但是從該新模式的制度設計上而言，社區(qū)成員的共同參與治理將導致政府、社區(qū)成員之間的治理制度必須重新建構，原有政府單一治理的實踐慣性的存在將沖擊這種多元化的治理主體，并可能會阻礙多元化治理主體對社區(qū)的治理。在G鎮(zhèn)馨佳園的制度設計及制度安排中，居委會聯(lián)合服務中心名義上是樞紐型組織，但實質上是集權式組織，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式從“單一治理”轉變?yōu)椤肮餐卫怼钡倪^程仍未完成，且當前僅僅停留在轉變前期。 �。ǘ┴敊嗯c事權不統(tǒng)一 隨著大型居住區(qū)的建設進程和人口大量導入，社會管理、社區(qū)公共服務需求大量增加，嚴重擠占鎮(zhèn)級地方財政資源，鎮(zhèn)級財政承擔巨大壓力。G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)中的保障性住房占較大比重，物業(yè)管理收費較低，導致管理經費存在較大缺口，雖然區(qū)政府已出臺物業(yè)補貼方案，但在短期內仍難以解決資金壓力問題。然而，受現(xiàn)行管理體制的局限，G鎮(zhèn)卻沒有被賦予相應的事權。因此，承擔的是城市管理責任，行使的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權限。這導致G鎮(zhèn)不得不通過擴大體制外用工來解決城市建設與管理中的人員緊缺問題，管理服務隊伍參差不齊，專業(yè)水平和工作效率不高。 四、結語 按照烏爾里希貝克的說法，當前世界正處于一個風險社會，“人類也正在火山口中”。因此，推進“鎮(zhèn)管社區(qū)”就是希望在風險社會中，尋找這樣一條矛盾較小、風險較小的道路。鎮(zhèn)管社區(qū)提高了社區(qū)管理和社區(qū)服務的效率，是在社區(qū)建設進程中基層社會管理創(chuàng)新方面積極而有益的探索。它可以實現(xiàn)政府社會管理和公共服務重心的下移，建構政社互動合作的平臺，最終促進政府職能轉變和社會發(fā)育。 參考文獻： [1]軒明飛.經營城市[M].南京：東南大學出版社，2004：213-225. [2]閔慶峰.“鎮(zhèn)管社區(qū)”：浦東創(chuàng)新社會管理的探索[J].浦東開發(fā)，2011（10）. [3]烏爾里�！へ惪�.風險社會[M].南京：譯林出版社，2004：13. [4
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