西北貧困地區(qū)農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理模式探析

[摘 要]教育經(jīng)費(fèi)不足已成為制約西北地區(qū)農(nóng)村幼兒教育發(fā)展的“瓶頸”。本文對(duì)照兩種不同的教育經(jīng)費(fèi)管理模式，分析了農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)存在的問(wèn)題及其原因，并由此引發(fā)思考，以期為農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理提供建議，更好地促進(jìn)農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村幼兒教育；教育經(jīng)費(fèi)；管理模式

西北貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，底子差，財(cái)政收入的絕對(duì)數(shù)較小，財(cái)政投入教育的總量不足，加之財(cái)政投入教育的資金分配傾向于高等教育，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)比例較低，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)不足。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)明顯不足的情況下，西北貧困地區(qū)的幼兒教育發(fā)展就更是舉步維艱，可以說(shuō)，經(jīng)費(fèi)不足已成為制約西北貧困地區(qū)農(nóng)村幼兒教育發(fā)展的“瓶頸”。筆者在對(duì)西北貧困地區(qū)農(nóng)村幼兒教育發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查中，了解到對(duì)幼兒教育經(jīng)費(fèi)的管理，存在著兩種普遍的現(xiàn)象：幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理的缺失和幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理的統(tǒng)籌。與這兩種現(xiàn)象相對(duì)應(yīng)，存在兩種幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理模式：經(jīng)驗(yàn)管理模式和統(tǒng)籌管理模式。

一、兩種教育經(jīng)費(fèi)管理模式的比較

(一)經(jīng)驗(yàn)管理模式

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，單純依靠政府大幅度增加農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)來(lái)發(fā)展農(nóng)村幼兒教育很難實(shí)現(xiàn)。在如此困難的情況下，大多數(shù)西北地區(qū)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))對(duì)本地農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展采取放任自流的態(tài)度，讓其自我發(fā)展。由于沒(méi)有將農(nóng)村幼兒教育納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)其發(fā)展采取財(cái)政情況好時(shí)撥一點(diǎn)款，財(cái)政情況不好時(shí)就不管，導(dǎo)致幼兒教育缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，辦園條件差，教育質(zhì)量提高緩慢，辦園規(guī)模效益低，廣大農(nóng)民對(duì)幼兒教育的實(shí)效感受不深，對(duì)幼兒教育的認(rèn)同和支持相對(duì)較為冷淡。同時(shí)由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，不少鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的幼兒教育呈現(xiàn)出布點(diǎn)太散、規(guī)模過(guò)小、質(zhì)量較差、師生比偏低、教育投資效果不理想、教育資源配置不合理等無(wú)序和混亂的局面。

(二)統(tǒng)籌管理模式

有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))則將農(nóng)村幼兒教育納入本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃中，加強(qiáng)政府(特別是教育主管部門)對(duì)教育工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)注意調(diào)動(dòng)辦園主體的積極能動(dòng)性，使全縣(區(qū))的農(nóng)村幼兒教育發(fā)展呈現(xiàn)良好的態(tài)勢(shì)，為發(fā)展農(nóng)村幼兒教育提供了很好的范例。甘肅省某縣在發(fā)展農(nóng)村幼兒教育時(shí)借鑒農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的一種體制，實(shí)行以縣為主管理與教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)相結(jié)合的農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理體制，采取“統(tǒng)籌管理，以獎(jiǎng)代撥”的方式。即縣(區(qū))政府作為農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)的管理主體，將辦園的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村級(jí)，并以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園的發(fā)展帶動(dòng)村辦幼兒園的發(fā)展，以村辦幼兒園的建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園的發(fā)展�？h(區(qū))對(duì)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的幼兒教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理，各幼兒園根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)自籌資金，拓寬經(jīng)費(fèi)籌措渠道，縣(區(qū))將各幼兒園教育經(jīng)費(fèi)的50％納入縣(區(qū))財(cái)政，縣(區(qū))財(cái)政預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)適當(dāng)向農(nóng)村幼兒教育傾斜，設(shè)立農(nóng)村幼兒教育專款，撥給各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))使用，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))不再承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的財(cái)政責(zé)任，但承擔(dān)農(nóng)村幼兒教育的行政責(zé)任，將農(nóng)村幼兒教育發(fā)展情況作為考核鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)的一項(xiàng)，這有利于縣(區(qū))與各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間職、權(quán)、責(zé)明確，使事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，保證了國(guó)家財(cái)政對(duì)幼兒教育投入的實(shí)際增長(zhǎng)，使農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)真正做到專款專用。同時(shí)，對(duì)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園和村民自辦幼兒園一視同仁，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園和村民自辦幼兒園投入多少，縣(區(qū))財(cái)政相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)多少，這種獎(jiǎng)勵(lì)措施在很大程度上調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園、村民自辦幼兒園的積極性，杜絕了辦園“等、靠、要”的依賴思想，提高了幼兒教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，使有限的幼兒教育經(jīng)費(fèi)得到合理利用，全縣(區(qū))幼兒教育獲得了前所未有的發(fā)展，幼兒教育的質(zhì)量全面提高，廣大農(nóng)民對(duì)幼兒教育的重要性也越來(lái)越認(rèn)同，對(duì)幼兒教育的支持更加積極，使幼兒教育發(fā)展獲得良性循環(huán)。

二、兩種不同教育經(jīng)費(fèi)管理模式引發(fā)的思考

農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)不僅直接決定著農(nóng)村幼兒教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度，辦園條件的改善，農(nóng)村幼兒教師待遇的提高，而且在一定程度上影響著農(nóng)村幼兒教育質(zhì)量的提高。幼兒教育是國(guó)家學(xué)制的第一學(xué)段，屬非義務(wù)教育，其性質(zhì)決定了舉辦幼兒教育必須堅(jiān)持國(guó)家、集體、個(gè)人共同承擔(dān)的原則。

(一)充分認(rèn)識(shí)幼兒教育的基礎(chǔ)地位，確定農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理主體層級(jí)

首先，各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)幼兒教育的基礎(chǔ)地位，將幼兒教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。認(rèn)真貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(單位)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》的精神，大力發(fā)展農(nóng)村幼兒教育事業(yè)，鞏固農(nóng)村“兩基”成果。教育作為一種公共事業(yè)，是政府義不容辭的責(zé)任，各級(jí)政府在履行提供公共教育服務(wù)功能時(shí)，要警惕出現(xiàn)“失位現(xiàn)象”。一是要把農(nóng)村幼兒教育工作納入本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中，加強(qiáng)對(duì)教育工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)本地幼兒教育進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，逐步推進(jìn)，防止急于求成、舉債布點(diǎn)、大規(guī)模重復(fù)建設(shè)等負(fù)面現(xiàn)象發(fā)生。二是把農(nóng)村幼兒教育工作納入各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的任期目標(biāo)，逐級(jí)建立農(nóng)村幼兒教育責(zé)任制，為農(nóng)村幼兒教育提供重要的領(lǐng)導(dǎo)保障條件。三是把農(nóng)村幼兒教育工作納入法制軌道，制定出一系列保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的地方性教育法規(guī)和規(guī)章制度，使各地依法治教、依法興教落到實(shí)處。

其次，要確定農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)管理主體層級(jí)。2001年5月29日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”。幼兒教育作為基礎(chǔ)教育的有機(jī)組成部分，是我國(guó)學(xué)校教育和終身教育的奠基階段，發(fā)展農(nóng)村幼兒教育，中央、省(市、自治區(qū))、縣(區(qū))和鄉(xiāng){鎮(zhèn)}各級(jí)政府都有責(zé)任。但相比較而言，縣(區(qū))級(jí)政府的綜合管理能力較強(qiáng)，有人力和財(cái)力的保證，事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)易于統(tǒng)一，因此，發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的責(zé)任重心應(yīng)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府上移至縣(區(qū))級(jí)人民政府，縣(區(qū))人民政府對(duì)本地區(qū)的農(nóng)村幼兒教育負(fù)有主要責(zé)任�？h(區(qū))人民政府要抓好本地區(qū)農(nóng)村幼兒園和學(xué)前班的規(guī)劃、布局調(diào)整、建設(shè)和管理，統(tǒng)一發(fā)放農(nóng)村幼兒園教職工工資，負(fù)責(zé)幼兒園園長(zhǎng)、幼兒教師的管理，指導(dǎo)農(nóng)村幼兒園和學(xué)前班的保育和教育工作。

(二)強(qiáng)化教育主管部門的管理職能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)的管理

首先，要充分發(fā)揮教育主管部門的職責(zé)，確保農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)的投入逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)。一是依法規(guī)范和保證財(cái)政性農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)，認(rèn)真落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)的“三增長(zhǎng)一優(yōu)先”政策，逐步增加各級(jí)政府對(duì)教育的投入，適時(shí)調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)的投資方向，適當(dāng)向農(nóng)村幼兒教育傾斜。二是落實(shí)《教育法》“各級(jí)政府的教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)”的規(guī)定，在縣、鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算中，要對(duì)農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列項(xiàng)，做到專款專用，任何部門不得截留、擠占和挪用。三是適當(dāng)提高農(nóng)村幼兒園和學(xué)前班的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)有關(guān)文件精神，調(diào)節(jié)農(nóng)村幼兒園和學(xué)前班的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。四是從幼兒教育的公益性特征出發(fā)，爭(zhēng)取辦園單位(特別是村)從公益金中提取一定的比例，作為對(duì)所辦幼兒園的補(bǔ)助。

其次，教育主管部門要對(duì)農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，合理的農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)分配是提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率的重要環(huán)節(jié)。一是要提高農(nóng)村幼兒教育教職工隊(duì)伍質(zhì)量，建立群體結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村幼兒教育教職工隊(duì)伍，消除“人頭費(fèi)”危機(jī)。二是要建立規(guī)模適當(dāng)、布局合理，層次結(jié)構(gòu)、師生比例合理的農(nóng)村幼兒教育系統(tǒng)，以利于人力、物力、財(cái)力的充分利用，避免教育資源的浪費(fèi)，通過(guò)調(diào)整農(nóng)村幼兒教育系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)來(lái)改變教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合理使用教育經(jīng)費(fèi)的目的。

最后，提高教育主管部門的管理水平。一是要提高對(duì)農(nóng)村幼兒教育工作的管理水平，向管理要質(zhì)量，提高農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)的相對(duì)使用效率；二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)本身的管理，這一管理工作的主要內(nèi)容是加強(qiáng)農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃管理，建立高效率的農(nóng)村幼兒教育財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格財(cái)務(wù)紀(jì)律，完善預(yù)算制度。

(三)激發(fā)辦園主體自身的積極能動(dòng)性

農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展除了依靠教育主管部門的扶持和管理以外，辦園主體自身積極能動(dòng)性的發(fā)揮更具重要意義。首先，教育主管部門要對(duì)農(nóng)村各種形式的幼兒教育機(jī)構(gòu)一視同仁，除了辦好鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心園，發(fā)揮其對(duì)其他形式的幼兒教育的示范、輻射作用外，更要對(duì)農(nóng)村學(xué)前班、村民自辦幼兒園進(jìn)行扶持。在經(jīng)費(fèi)的投入和使用上，要適當(dāng)向農(nóng)村學(xué)前班、村民自辦幼兒園傾斜，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦農(nóng)村幼兒教育，保證教育經(jīng)費(fèi)政府投入的公平性。

其次，農(nóng)村幼兒教育要真正獲得可持續(xù)發(fā)展，其自身的管理改革要合理，以形成自我完善、自我約束、自我發(fā)展的管理機(jī)制，滿足農(nóng)村社會(huì)各個(gè)階層對(duì)幼兒教育的需求，保證農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)有穩(wěn)定的來(lái)源，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。一是要擴(kuò)大辦園主體的辦園自主權(quán)，實(shí)行主辦單位領(lǐng)導(dǎo)下的園長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，農(nóng)村幼兒園園長(zhǎng)要有管理權(quán)，尤其是要有經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)和使用權(quán)。二是農(nóng)村幼兒園(班)要更好地發(fā)揮服務(wù)功能，將農(nóng)村幼兒的發(fā)展放在教育工作的第一位，提高教育和保育質(zhì)量，使農(nóng)村幼兒及其家長(zhǎng)切實(shí)感受到接受幼兒教育對(duì)農(nóng)村幼兒發(fā)展的重要性，以吸引社會(huì)各界關(guān)注和投入農(nóng)村幼兒教育發(fā)展。同時(shí)要將教職工的發(fā)展作為農(nóng)村幼兒園管理工作的重要內(nèi)容，注重教師的主人翁地位，在工作崗位上充分挖掘、體現(xiàn)教師的價(jià)值，提高教師待遇，以調(diào)動(dòng)廣大教師工作的積極性，穩(wěn)定農(nóng)村幼兒教師隊(duì)伍。

最后，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村幼兒教育機(jī)構(gòu)內(nèi)的儀器、設(shè)備的保管，并提高其使用效率，使物盡其用，減少資源的浪費(fèi)。廣泛挖掘農(nóng)村特有的資源，開(kāi)發(fā)適合農(nóng)村實(shí)際的幼兒教育玩教具，避免農(nóng)村幼兒教育不切實(shí)際的“富貴病”“城市病”的發(fā)生。