解讀轉(zhuǎn)型期我國幼兒教育發(fā)展的體制問題

　  “體制”是以所有制和資源配置方式為基礎(chǔ)建立起來的一系列基本制度的總稱。基本的體制類型有計劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制兩種，處于它們之間的是計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的混合體制。絕大多數(shù)國家的體制都處于計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)之間，有些國家更加依賴市場手段，而有些國家則更加依賴計劃手段。從中國國家層面上說，“轉(zhuǎn)制”就是從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；對于具體的部門來說，“轉(zhuǎn)制”就意味著為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求而進(jìn)行一系列基本制度的調(diào)整。

    在上世紀(jì)90年代，我國確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制改革總方向。從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個巨大的社會工程，需涉及大規(guī)模制度變化，屬于人類所能想像的最復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會過程之列。孟德斯鳩在《羅馬盛衰原因論》一文中指出過，社會結(jié)構(gòu)中一個因素的改變，便會引起整個結(jié)構(gòu)的改變。在建立市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，涉及的絕不只是企業(yè)，幼兒教育作為社會體系的一部分不可能不受到經(jīng)濟(jì)體制改革的影響。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析幼兒教育的供給、需求和價格問題，審視幼兒教育的體制問題，符合在市場經(jīng)濟(jì)條件下重構(gòu)新型幼兒教育體系的要求。

一、幼兒教育體系面臨的基本供給問題

    為什么政府要提供幼兒教育?對這個問題，從不同的角度看會有不同的答案。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，幼兒教育的供給在許多方面存在市場失靈(market failure)。具體來說，幼兒教育具有很高的社會效益，如培養(yǎng)兒童的親社會行為、健康生活方式等，這已經(jīng)被許多研究成果所證實。但在價格機(jī)制的作用下，幼兒教育只能供給那些能夠支付費用且有需求的人，市場不能向社會各個階層供給幼兒教育，如果政府不提供，則社會整體的幼兒教育會出現(xiàn)需求不足，民眾尤其是處于社會不利地位的群體會因為無力負(fù)擔(dān)幼兒教育的費用而被排斥在外。政府有義務(wù)提供幼兒教育，但資源總是稀缺的，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)得以建立的前提。如果沒有稀缺性，也就沒有必要進(jìn)行選擇的分析和決策。因此，要形成新的幼兒教育供給體系，必須回答形成教育供給的幾個基本問題。

1．幼兒教育供給的渠道

    幼兒教育并不屬于義務(wù)教育，除政府之外，家庭也是承擔(dān)幼兒教育責(zé)任的當(dāng)然人選，家庭有責(zé)任為子女分擔(dān)教育成本。然而，對貧困和處境不利的群體，政府應(yīng)該提供幼兒教育，這既是社會穩(wěn)定的要求，也是人類道德和政府行政倫理的必然選擇。對不利群體提供公共服務(wù)，是預(yù)防和減少社會矛盾的重要措施，預(yù)防的效果要優(yōu)于對社會問題的治療，其長期收益是非常高的。

   在政府財政性供給的幼兒教育中，雖然主要矛盾表現(xiàn)為中央和地方政府的責(zé)任分配與財權(quán)不相匹配，但更加隱蔽和深層次的問題是教育財政投入按照隸屬關(guān)系而非責(zé)任的類別加以分配。從目前看，有限的幼兒教育經(jīng)費都從現(xiàn)行的政府、事業(yè)單位、教育部門預(yù)算的渠道撥付，政府辦園的經(jīng)費預(yù)算在政府辦公經(jīng)費中列支，企事業(yè)單位和教育部門辦園的經(jīng)費也在各自的預(yù)算中列支，而不屬于這個體系的幼兒教育機(jī)構(gòu)卻缺乏納入經(jīng)費預(yù)算的渠道。真正為一般民眾服務(wù)的幼兒教育機(jī)構(gòu)，如街道幼兒園、小區(qū)幼兒園、農(nóng)村幼兒園等無法得到政府的資助。即使增加幼兒教育投入，如果沒有理順投入體制，則增加部分仍然很難到達(dá)政府應(yīng)該支持的地方。因此，對中國來說，首先要實現(xiàn)的是全部幼兒教育機(jī)構(gòu)的投入責(zé)任在不同層級政府間的劃分，而不是由不同層級政府分別負(fù)責(zé)各自幼兒園的投入。

2．幼兒教育供給的結(jié)構(gòu)

    幼兒教育供給結(jié)構(gòu)是指幼兒教育投入在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同類型教育機(jī)構(gòu)之間的分配比例。在資源不足的情況下，要根據(jù)社會福利的改進(jìn)原則，確定有限幼兒教育資源配置的優(yōu)先順序，讓最需要社會公共服務(wù)的群體獲得幼兒教育。將幼兒教育資源配置給最需要政府幫助否則就無法接受幼兒教育的群體，是整個社會福利最大化的要求。

    在幼兒教育資源有限的條件下，資源配置目標(biāo)首先是向不利群體提供基本的幼兒教育和社會干預(yù)服務(wù)，但要實現(xiàn)這個目標(biāo)，還需要以建立公共財政制度為前提，真正將財政的責(zé)任落實到為社會提供公共服務(wù)上來。為了實現(xiàn)這一階段性目標(biāo)，政府應(yīng)該在保持原有存量不變的前提下，在幼兒教育財政供給的增量部分體現(xiàn)自己的責(zé)任。也就是說，考慮到改革的難度和制度變革的過程性特點，幼兒教育的財政供給暫時采用“雙軌制”，在原有的體制之外將政府增加的幼兒教育投入與政府幼兒教育供給的優(yōu)先順序結(jié)合起來。采用增量改革戰(zhàn)略，為的是減少改革阻力，積蓄改革力量，縮短改革進(jìn)程，最終目標(biāo)還是建立政府財政性幼兒教育供給與政府公共服務(wù)優(yōu)先順序相匹配的供給體系。

3．幼兒教育供給的形式

    在政府提供教育的情況下，采取怎樣的供給形式才能提高資源的使用效率呢?這是一個頗具挑戰(zhàn)性的問題。目前，在美國引起廣泛爭論的學(xué)券制、特許學(xué)校運動，英國正在實踐的大學(xué)撥款體制改革，實際上都是在探討更加有效的教育供給形式。對這個問題的探討，在短時期內(nèi)不可能達(dá)成共識，但有些原則已經(jīng)日益明確。

①在保證幼兒園教育的基礎(chǔ)上拓展社會服務(wù)職能

    在保證幼兒園教育正常進(jìn)行的情況下，對部分幼兒園進(jìn)行改造，提供兒童早期干預(yù)服務(wù)或社區(qū)活動中心，通過關(guān)聯(lián)服務(wù)的開發(fā)，提高幼兒教育投入的社會效益。在基層社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行這種實踐，對于提高社會參與程度，建設(shè)和諧社會，推行健康生活方式都有巨大影響。這種通過拓展社會服務(wù)職能提高幼兒教育財政供給社會效益的做法，已經(jīng)在英國的“確保開端”(sure start)項目中得以體現(xiàn)。

②完善相關(guān)制度，激勵更多的社會群體提供幼兒教育服務(wù)

   除了承擔(dān)社會公共服務(wù)的投入外，政府的根本責(zé)任是提供經(jīng)濟(jì)社會順利運行所必需的制度基礎(chǔ)、制度服務(wù)和制度環(huán)境。和其他教育階段相比，幼兒教育階段民辦教育的比重非常大。2003年，公辦幼兒園總數(shù)為6．11萬所，民辦園總數(shù)為5．55萬所，幾乎占半壁江山；在園幼兒中，有24％在民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)中。如何在價格管理、質(zhì)量監(jiān)控上既體現(xiàn)公共利益，又能為民辦教育的健康發(fā)展提供支持，需要在價格管制、質(zhì)量管制的框架下進(jìn)行長期的政策調(diào)適。

    保持社會公正是轉(zhuǎn)型時期的一個尖銳問題。政府到底承諾多大程度的幼兒教育責(zé)任?誰來提供幼兒教育?在資源有限的情況下，首先為誰提供幼兒教育?采取什么方式提供幼兒教育?這些都是幼兒教育體制重構(gòu)過程中政策制定者首先要面對的問題，也是世界范圍內(nèi)各國政府普遍考慮的基本政策問題。對這些問題的回答已經(jīng)超越了幼兒教育的專業(yè)范圍，成為重要的政策問題。

二、幼兒教育體系面臨的產(chǎn)權(quán)問題

    在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，除了要在市場經(jīng)濟(jì)的框架下思考幼兒教育供給的幾個基本問題，確定體制發(fā)展的方向外，還要考慮計劃經(jīng)濟(jì)體制下幼兒教育體制如何轉(zhuǎn)型。這就涉及產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和界定等問題。根據(jù)中國現(xiàn)階段的實際情況，幼兒教育體制的重構(gòu)涉及的產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為企事業(yè)單位辦幼兒園的產(chǎn)權(quán)變更，新建小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)界定。這兩個問題一個是幼兒教育體系的存量改革問題，另一個是幼兒教育體系增量部分的界定問題。

1．企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制的產(chǎn)權(quán)問題

    在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國通過四個渠道興辦幼兒教育：政府辦、企事業(yè)單位辦、集體辦和教育部門辦。除教育部門和部分集體辦幼兒園作為社會公共服務(wù)機(jī)構(gòu)存在外，其他渠道興辦的幼兒園大多以單位福利形式存在，幼兒園的經(jīng)費預(yù)算列在后勤福利開支中，其發(fā)展能力取決于所屬機(jī)構(gòu)獲得資源的能力。這樣，機(jī)構(gòu)能力的差別就成為幼兒園辦園水平差別的直接原因。在這種辦園體制下，雖然在建國之初的學(xué)制中就將幼兒教育作為基礎(chǔ)教育的初始階段歸口教育部管理，之后國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門(單位)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)2003 3號)等文件中又多次強調(diào)教育部門對幼兒教育的管理職能，但在條塊分割的幼兒教育體制下，教育部門很難實現(xiàn)對幼兒教育事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

    企事業(yè)單位剝離社會服務(wù)職能，應(yīng)該說為幼兒教育事業(yè)回歸社會公共服務(wù)性質(zhì)，打破幼兒教育服務(wù)的單位樊籬，建立起社會公共服務(wù)性的、開放的幼兒教育體系提供了契機(jī)。然而，在轉(zhuǎn)制過程中進(jìn)行一系列制度調(diào)整，會面臨諸多問題，引發(fā)諸多矛盾，而我國的社會基本制度，如產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、利益博弈制度、社會保障制度的短缺也加深了轉(zhuǎn)制過程的復(fù)雜性和艱巨性。

① 幼兒園轉(zhuǎn)制的目標(biāo)首先要考慮公共服務(wù)功能的保持和改進(jìn)

    和商業(yè)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中尋求資本價值最大化不同的是，社會服務(wù)性資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)首先考慮的是流轉(zhuǎn)后社會服務(wù)功能能否最大程度地保持和改進(jìn)，所以，社會服務(wù)性資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)不一定給出價最高的機(jī)構(gòu)和個人。目前，在我國企事業(yè)單位辦幼兒園改制實踐中，人們對市場經(jīng)濟(jì)的理解非常狹隘，往往分不清市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用界線，將“市場經(jīng)濟(jì)”擴(kuò)大為“市場社會”，將出價多少、小團(tuán)體利益凌駕于公共服務(wù)職能之上，甚至在政策上將資產(chǎn)的最大化作為企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制的目標(biāo)。雖然有些政策考慮到這一點，提出保持公有性質(zhì)等措施，但這些措施大多帶有強烈的“堵”的色彩，對轉(zhuǎn)制的目標(biāo)并沒有清晰的認(rèn)識。

② 幼兒園轉(zhuǎn)制最核心的內(nèi)容是程序正確和各種利益充分表達(dá)

    在企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制過程中，一些地方要么將經(jīng)濟(jì)利益作為目標(biāo)，要么將保持公有制作為解決問題的最終方案，認(rèn)為只要是公有的，就是為公共服務(wù)的。實際上，公有制并不能自動保證原有社會服務(wù)功能的保持和改進(jìn)，它需要一些具體的制度作為條件。沒有這些條件，一些公立幼兒園便會在辦學(xué)行為上只謀求公立幼兒園的利益，而規(guī)避公立幼兒園的責(zé)任�！爱a(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”是伴隨資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，各個利益相關(guān)者之間就責(zé)任、權(quán)利等進(jìn)行討價還價的過程。在這個過程中，最關(guān)鍵的因素是程序正確和各種利益能夠充分表達(dá)。各個利益相關(guān)者應(yīng)在明確的轉(zhuǎn)制目標(biāo)的引導(dǎo)下，在相互協(xié)商和妥協(xié)的過程中，充分表達(dá)各自的利益，在一定的程序下討論“轉(zhuǎn)制”設(shè)計。

2．小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)問題

    跟企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制涉及的產(chǎn)權(quán)問題不同的是，小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)問題是幼兒教育體系中新出現(xiàn)的問題。

    在城鎮(zhèn)化過程中，小區(qū)配套幼兒園是幼兒教育事業(yè)發(fā)展的增量，它既考驗城市發(fā)展過程中社會公共服務(wù)的供給能力，也是企事業(yè)單位剝離幼兒園后解決體制轉(zhuǎn)換，重新布局幼兒教育供給體系的契機(jī)。然而，小區(qū)配套幼兒園的問題卻暴露了我國整體推進(jìn)制度建設(shè)能力的缺陷。城市發(fā)展以小區(qū)建設(shè)為主要方向，然而對小區(qū)的配套幼兒園是由政府還是由民辦教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)，怎樣決定等都缺乏足夠的研究和協(xié)調(diào)，各個職能部門對提供社會公共服務(wù)重視不夠，在涉及產(chǎn)權(quán)、收費等問題上相互扯皮，與民爭利，社會服務(wù)體系的建立和協(xié)調(diào)趕不上城市發(fā)展的步伐，公共服務(wù)的思想極度缺乏。小區(qū)配套幼兒園建設(shè)迫切需要各個部門協(xié)調(diào)，提出明確的指導(dǎo)意見和條例，以免在新的體系問題成堆后再去調(diào)整。

    企事業(yè)單位轉(zhuǎn)制迫切要求改變單位福利供給思路，重構(gòu)我國的社會公共服務(wù)體系；小區(qū)配套幼兒園服務(wù)性質(zhì)和定位混亂，無疑從城市增長角度對我國社會服務(wù)體系的單位供給形式提出了挑戰(zhàn)；而公共財政體系的建立是解決以上兩種混亂情況的根本方案。如果我們利用企事業(yè)單位改制、政府預(yù)算體制改革等機(jī)會，完成幼兒教育體系的重構(gòu)，幼兒教育的社會公共服務(wù)性質(zhì)就會凸現(xiàn)，社會服務(wù)的單位樊籬也才能被打破。