民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的政策突破

   2012年6月18日，教育部《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》正式發(fā)布，這一文件就引導(dǎo)和服務(wù)民辦教育作出了許多新的嘗試，回應(yīng)了民辦教育舉辦者的呼聲�？梢灶A(yù)見，該政策將引導(dǎo)民辦教育走上健康有序的發(fā)展道路，為民辦教育質(zhì)量的進(jìn)一步提升提供新的動力支持。     《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》（以下簡稱“實施意見”），緊緊圍繞落實國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》文件精神展開，對民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的范圍、方式、發(fā)展方向進(jìn)行了明確，體現(xiàn)了教育部對鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的大方針大政策，對提升民辦教育舉辦者的積極性是一個極大的鼓舞。  第一，文件集中體現(xiàn)了“鼓勵”、“引導(dǎo)”、“扶持”、“規(guī)范”和“服務(wù)”五個政策方向。  首先是“鼓勵”。文件的第四到七條，先后提出“民間資金以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域”，民間資金可以以獨立、合作興辦等方式，進(jìn)入學(xué)前教育、學(xué)歷教育、培訓(xùn)和繼續(xù)教育、中外合作辦學(xué)等領(lǐng)域�？梢哉f，與民辦教育有關(guān)的全部領(lǐng)域都向民間資金開放了。文件還允許境內(nèi)外資金在不高于50%的情況下，依法開展中外合作辦學(xué)。如果考慮到中外合作辦學(xué)涉及到中等教育的話，這其中的意義是深遠(yuǎn)的。  其次是“引導(dǎo)”。從第五到七條，文件先后提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園，引導(dǎo)民辦中小學(xué)校辦出特色，鼓勵發(fā)展民辦職業(yè)教育，積極支持有特色、高水平、高質(zhì)量民辦高校發(fā)展”，“積極鼓勵民間資金參與在職人員職業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等各類非學(xué)歷教育與教育培訓(xùn)，推進(jìn)終身學(xué)習(xí)體系和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)”。第十五條又提出，“支持高水平有特色民辦學(xué)校建設(shè)”。這都體現(xiàn)了教育部對民辦教育發(fā)展方向的引導(dǎo)意義，也是在落實理論界、實踐界、行政部門已經(jīng)形成的一些共識。  其三是“扶持”。文件第九條提出，“清理并糾正對民辦學(xué)校的各類歧視政策”。從第十到十三條，先后強調(diào)了民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)（課程和專業(yè)設(shè)置）、招生自主權(quán)、落實民辦學(xué)校教師待遇、保障民辦學(xué)校學(xué)生權(quán)益，等等，體現(xiàn)了對民辦學(xué)校發(fā)展的扶持方向。  其四是“規(guī)范”。文件第十六條提出“健全民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，提出“限定學(xué)校舉辦者代表的比例，校長及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度”。第十七條“健全民辦學(xué)校資產(chǎn)和財務(wù)管理制度”，“對學(xué)校公共性資金的銀行�？钯~戶進(jìn)行監(jiān)管”。第十八條“建立民辦學(xué)校風(fēng)險防范機制”，第十九條“建立民辦學(xué)校退出機制”，這些條目先后針對影響民辦教育發(fā)展的瓶頸性問題提出了相應(yīng)的舉措。  最后是“服務(wù)”。從第二十到二十二條，先后涉及到“民辦教育納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展和教育發(fā)展規(guī)劃”、“加強對民辦學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)督”、“提高民辦教育管理和服務(wù)水平”，涉及到民辦教育的統(tǒng)籌規(guī)劃、信息公開透明等內(nèi)容，比較全面地提出了加強民辦教育服務(wù)的支撐點。  應(yīng)該說，文件中體現(xiàn)出來的鼓勵、引導(dǎo)、扶持、規(guī)范、服務(wù)取向，體現(xiàn)了教育部對民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域基本態(tài)度，也直面了民辦教育領(lǐng)域中存在的問題、障礙和挑戰(zhàn)，對于鼓勵民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，提升民辦學(xué)校舉辦者的信心，是會起到積極作用的。  第二，教育的公益性，決定了民間資金短期內(nèi)快速進(jìn)入教育領(lǐng)域仍然存在一些障礙。  教育事業(yè)涉及數(shù)億人口，倘若完全放開是有足夠的營利空間，資本是有進(jìn)來的動力的。但是，公益性決定了教育不單單是對個人有益的事情，更是決定一個國家和民族發(fā)展的大事業(yè)，政府的公共財政不能不投入到教育領(lǐng)域中來，這將會從根本上抑制營利性資本進(jìn)入的可能性。  隨著國家財政實力的增加，教育投入逐年增長。從國家公布的《教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》來看，近幾年財政經(jīng)費每年都有2000億以上的增長額度：2008年全國教育經(jīng)費12148億元，2009年14500億，2010年16500億，2011年18000億，2012年已經(jīng)突破了20000億，全國將在2012年實現(xiàn)教育經(jīng)費占GDP4%的目標(biāo)。這種增長速度是非常驚人的'。在這種情況下，民辦學(xué)校舉辦者投入的經(jīng)費雖然也在增長，但是所占的比重卻是逐年降低的。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，連續(xù)幾年都在0.4%~0.5%之間，最高年份也不過0.6%左右。同時，民辦學(xué)校的學(xué)費構(gòu)成了學(xué)校運行資金的主體，如果學(xué)校生源穩(wěn)定，就可以通過招生收費實現(xiàn)資金內(nèi)部良性循環(huán)，對外來資金的需求就會下降。  所以，民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的標(biāo)志，可能不是資金量的快速、大規(guī)模地增長，而是民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的方式需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，這才是激活現(xiàn)有民辦教育活力的關(guān)鍵所在。只有這樣，真正有特色的、內(nèi)涵化發(fā)展的民辦學(xué)校才會出現(xiàn)。  第三，民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域還有一些非教育部門的障礙亟待解決。  １. 關(guān)于民間資金的進(jìn)入方式還可以進(jìn)一步明確。  “實施意見”第四條提出，“社會力量按照國家有關(guān)規(guī)定，以獨立舉辦、合作舉辦等多種形式興辦民辦學(xué)校（含其他教育機構(gòu)），拓寬民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域、參與教育事業(yè)改革和發(fā)展的渠道”。但是，對何種具體的方式?jīng)]詳細(xì)展開，只是說“按照國家有關(guān)規(guī)定”。這是因為資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的方式不完全由教育行政部門決定。  相比之下，國資委發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)改制重組中積極引入民間投資的指導(dǎo)意見》，提出了14條推動民間投資參與國有企業(yè)改制重組的具體意見。該意見明確了民間投資參與國有企業(yè)改制重組的實現(xiàn)途徑和方式，民間投資主體可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等法律、行政法規(guī)允許的方式出資；可以通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、融資租賃等多種形式參與國有企業(yè)改制重組。住建部、發(fā)改委、財政部、國稅總局等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》，鼓勵和引導(dǎo)民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和棚戶區(qū)改造住房等保障性安居工程建設(shè)。工商總局《關(guān)于充分發(fā)揮工商行政管理職能作用鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的意見》也提出，“拓寬非貨幣出資方式，鼓勵投資者依法以股權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等非貨幣形式評估作價出資，支持以不需要辦理權(quán)屬登記的自有技術(shù)作為公司股東的首次出資”。  2. 對民辦學(xué)�？梢韵硎苷�府公共財政資助的范圍和力度還沒有具體涉及。  相比之下，國家發(fā)改委《關(guān)于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》通知提出，各地方、各部門要對符合政府性資金支持方向的民間投資主體同等對待，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和扶貧開發(fā)等領(lǐng)域的投資。6月26日，水利部發(fā)布的《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實施細(xì)則》明確，按規(guī)劃建設(shè)農(nóng)田水利工程可以享受政府財政支持政策，享受當(dāng)?shù)卣�府�?guī)定的農(nóng)田水利工程用地、用電優(yōu)惠政策。交通部的文件中也規(guī)定：支持民間資本以適當(dāng)方式進(jìn)入城市公共交通和農(nóng)村客運等公共事業(yè)領(lǐng)域，并建立相應(yīng)的財政獎勵補貼制度。住建部《進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實施意見》提出政府購買、財政補貼、財稅和土地支持、拓寬融資渠道等內(nèi)容，國家旅游局《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實施意見》中提出用地保證、公共資金保證、加大金融支持力度。這些內(nèi)容可供教育行政部門在下一步的文件中借鑒。  3. 對民間資本的投融資問題還沒有涉及。  或者說，對如何解決現(xiàn)有民辦學(xué)校迫切需要的資金問題還沒有涉及，更多地是面向潛在的、有可能新進(jìn)入民辦教育的資金來提的。比如，目前民辦教育領(lǐng)域內(nèi)迫切需要解決的擔(dān)保問題尚未明確涉及到。相比之下，其他部委的文件中有的已經(jīng)出臺了相關(guān)規(guī)定。比如，保監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和支持民間投資健康發(fā)展的實施意見》中提出，引導(dǎo)民間資本積極參與相互保險組織、自保公司等試點。工商總局《關(guān)于充分發(fā)揮工商行政管理職能作用鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的意見》也提出，充分運用工商行政管理職能幫助解決民間投資市場主體融資難題，并列出了4項舉措解決民間擔(dān)保、債轉(zhuǎn)股，等等。  4. 尚未專門強調(diào)對民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的優(yōu)化設(shè)置和行政審批。  這一條直接決定了民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的渠道是否通暢。鐵道部《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》提出，“進(jìn)一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項，凡市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批”。教育領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域有區(qū)別，但行政審批方面可以借鑒的地方也可以借鑒。  5. 對民間資本是否可以涉入公辦學(xué)校改革（例如委托管理等內(nèi)容），沒有明確涉及。  相比之下，鐵道部《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》強調(diào)，“鼓勵民間資本通過參股、控股、資產(chǎn)收購等多種形式，參與鐵路非運輸企業(yè)改制重組，推動企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，提高市場競爭能力”。應(yīng)該指出的是，委托管理在教育領(lǐng)域中是存在的。  6. 對教育領(lǐng)域民間資金進(jìn)入的可行性和把握方面，教育行政部門還可以做更多的指導(dǎo)工作。  教育行政部門可以配合發(fā)改等部門，共同做好民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的可行性指導(dǎo)工作。發(fā)改委《投資監(jiān)測分析和信息引導(dǎo)工作的通知》提出，“有關(guān)行業(yè)管理部門要加強本行業(yè)民間投資運行情況的動態(tài)監(jiān)測，深入分析本行業(yè)民間投資的增長速度、結(jié)構(gòu)變化、資金來源等情況，主動了解民間投資主體的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、投資能力、投資意愿等，認(rèn)真分析本行業(yè)相關(guān)政策對民間投資的影響，及時發(fā)現(xiàn)民間投資面臨的困難和問題，適時調(diào)整完善相關(guān)政策措施，促進(jìn)本行業(yè)民間投資健康發(fā)展”。  7. 實踐中已經(jīng)在做的政府購買教育服務(wù)的方式，文件中沒有更多地涉及到。  上海、浙江等地，都存在政府購買民辦學(xué)校教育服務(wù)的現(xiàn)象，但文件中對這一問題沒有明確涉及。其他領(lǐng)域中也有類似現(xiàn)象的存在，比如住建部《進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實施意見》明確，“鼓勵民間資本通過政府購買服務(wù)的模式，進(jìn)入城鎮(zhèn)供水、污水處理、中水回用、雨水收集、環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾清運、道路、橋梁、園林綠化等市政公用事業(yè)領(lǐng)域的運營和養(yǎng)護”。  8. 關(guān)于營利性和非營利性的劃分尚未明確。  “實施意見在第三條和第十四條，對分類管理、營利性非營利性有涉及，但是沒有展開。而分類管理已經(jīng)成為制約民辦學(xué)校發(fā)展的一個瓶頸。比如，國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實稅收政策促進(jìn)民間投資健康發(fā)展的意見》羅列了現(xiàn)有的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，第三部分即“鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域的稅收政策”。其中，對非營利性的醫(yī)院，免征和各項服務(wù)收入相關(guān)的營業(yè)稅等（不包括企業(yè)所得稅），收入為免稅收入，免征部分增值稅、免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。民辦學(xué)校在享受這些稅收優(yōu)惠方面一直有各種各樣的爭議出現(xiàn)。民辦學(xué)校在運行過程中產(chǎn)生的大量其他的稅費，并沒有涉及。比如資產(chǎn)過戶的稅費。這些都需要進(jìn)一步加以明確。  《衛(wèi)生部關(guān)于社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營性質(zhì)的通知》指出，“社會資本可以按照經(jīng)營目的，自主申辦營利性或非營利性醫(yī)療機構(gòu)”。該通知雖未明確社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)如何轉(zhuǎn)變經(jīng)營性質(zhì)，但表示將另行制定管理規(guī)定�？晒┪覀兘梃b。  總之，教育部門可以在學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)方面有所突破，吸引社會力量進(jìn)入教育領(lǐng)域，但是難以在根本上突破制約民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的一些瓶頸問題，解決這些問題的決定權(quán)不在教育部門，這需要其他相關(guān)部門的大力配合。希望可以盡快出臺由教育、發(fā)改、財政、稅收、金融、人保等部門共同認(rèn)可的促進(jìn)民辦教育發(fā)展的文件，為民辦教育的發(fā)展設(shè)計更好更加配套的政策體系。  （作者系上海市教育科學(xué)研究院民辦所規(guī)劃室主任，中國民辦教育研究院秘書長）

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