農村環(huán)境保護法治建設的現(xiàn)狀與對策論文

　　摘要：新疆環(huán)境保護法治建設發(fā)展至今取得一定的成績。但是，新疆農村環(huán)境保護法治建設還存在不足。文本立足新疆環(huán)境保護法治現(xiàn)狀及存在的問題，通過分析深層次的法律原因，提出一系列貼合新疆實際，符合環(huán)境法治發(fā)展規(guī)律的對策建議。主張轉變新疆農村環(huán)境立法理念，將可持續(xù)發(fā)展作為農村環(huán)境保護法治建設的指導思想，強調制度創(chuàng)新的重要性。在此基礎上，加大新疆農村環(huán)境保護法的立法實踐工作，提出完善新疆農村環(huán)境立法的具體路徑。

　　關鍵詞：新疆農村環(huán)境保護；法治建設；可持續(xù)發(fā)展；制度創(chuàng)新

　　我國環(huán)境保護法治長期致力于城市的環(huán)境保護工作，立法和制度性設置多是以城市作為設計基礎，農村環(huán)境管理存在著立法空白和制度性欠缺，導致現(xiàn)行立法和制度難以滿足農村環(huán)境保護的現(xiàn)實需要。新疆農村環(huán)境保護法治建設也遇到了相同的問題，相關部門面對不斷出現(xiàn)的農村環(huán)境問題往往力不從心。怎樣結合新疆農村環(huán)境的實際狀況和新疆農村環(huán)境保護法治的建設水平，提出有針對性的立法建議顯得尤為重要。

　　一、新疆農村環(huán)境保護法治建設現(xiàn)狀

　　隨著新疆經濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題日益凸顯，相應立法部門陸續(xù)出臺了一系列地方法規(guī)予以保護和防范。目前，新疆生態(tài)環(huán)境退化得到了初步有效控制，環(huán)境污染也得到了進一步的防治和改善，城鄉(xiāng)環(huán)境質量保持穩(wěn)定。

　�。ㄒ唬┬陆�已初步建立環(huán)境保護法規(guī)體系

　　在環(huán)境保護法治建設方面，新疆致力于發(fā)展具有新疆特色的環(huán)境保護法治事業(yè)，自20世紀80年代至今，新疆地方環(huán)境保護立法正在形成一個比較完善且符合地方需求的法治體系。新疆環(huán)境保護法治建設經歷了三個階段：1.20世紀80-90年代的創(chuàng)建期；1990年至2000年的發(fā)展期；2000年至今的提高期。從立法水平來看，新疆地方環(huán)境立法從最初針對特定的環(huán)境要素立法，到污染防治和生態(tài)保護全方位立法；從重視城市環(huán)境保護立法，到城鄉(xiāng)環(huán)境一體化立法；從照搬國家法律，到結合地方實際提出針對性立法，甚至是進行先行性立法的嘗試。新疆地方環(huán)境立法已成為中國地方環(huán)境保護法學的重要組成部分。目前，新疆已初步建立以《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》（2011年修訂）為指導，以生態(tài)保護和污染防治法律規(guī)范為內容的新疆環(huán)境保護法規(guī)體系�！缎陆�維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》是指導新疆環(huán)境保護的綜合性、基礎性地方法規(guī)。該條例明確了“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的新疆環(huán)境保護理念，確定了“資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”新疆環(huán)境保護的發(fā)展方針，標志著新疆的環(huán)境保護工作將進入一個新的法治化管理階段。截至2013年，新疆共制定環(huán)境保護的相關地方法規(guī)43件，其中自治區(qū)級法規(guī)22件，較大市級地方法規(guī)5件。新疆生態(tài)保護立法主要包括水事、礦產資源、草原、森林、野生動植物、土地、自然保護區(qū)、濕地等方面的法律規(guī)范。

　�。ǘ�）新疆農村環(huán)境和農民環(huán)境權益保護已有相應法規(guī)予以規(guī)范

　　新疆環(huán)境保護法發(fā)展初期，城市環(huán)境作為環(huán)境保護法律制度設計的基礎和模型，得到了有效和及時的保護。但是，相對于與城市有很大區(qū)別的農村環(huán)境狀況，已有的法律制度很難進行針對性的適用，有關農村環(huán)境、農民環(huán)境權益保護的法律規(guī)范也很少涉及。由此，就造成了今天廣大農村環(huán)境污染狀況堪憂，生態(tài)破壞嚴重的重要法律原因之一。近年來，在新疆立法、環(huán)境保護等部門和環(huán)境法學者的努力下，新疆陸續(xù)出臺了新疆農村環(huán)境保護方面的法律規(guī)范及相關的規(guī)范性文件。2011年，《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》的重大修訂，其中一大亮點就在于將農村的環(huán)境問題納入統(tǒng)一規(guī)定之中。在加強農村環(huán)保工作方面，該條例明確要求制定農村環(huán)境綜合整治規(guī)劃，推進農村環(huán)境連片整治，加強農村環(huán)境保護設施建設、環(huán)境污染治理、農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和農業(yè)資源保護利用，將防治農村層面源污染工作納入環(huán)保目標責任制等。此外，鼓勵發(fā)展清潔能源，采取措施防止土壤、農產品污染等。自治區(qū)黨委、政府也積極推進農村的環(huán)境保護工作，分別在2009年出臺了《關于進一步加強環(huán)境保護和生態(tài)建設的意見》（新黨發(fā)〔2009〕6號）、《關于加強農村環(huán)境保護工作的意見》（新政辦發(fā)〔2009〕136號），兩份文件的發(fā)布，在一定程度上彌補了法律、法規(guī)在農村環(huán)境保護工作方面的缺失。

　�。ㄈ�）新疆環(huán)境保護立法地方特色明顯

　　新疆環(huán)境保護立法的地方化，表現(xiàn)在立法的主體方面。自治州、縣結合區(qū)域特點，出臺了一系列涉及生態(tài)資源保護、污染防治的自治條例、單行條例，對地方環(huán)境保護起到了重要作用。截至2013年，各自治州、縣現(xiàn)行有效的自治條例、單行條例16件，其中，伊犁哈薩克自治州5件、昌吉回族自治州3件、巴音郭楞蒙古自治州3件、博爾塔拉蒙古自治州1件、克孜勒蘇柯爾克孜自治州1件、和布克賽爾蒙古自治縣2件、木壘哈薩克自治縣1件。地方化表現(xiàn)在結合新疆環(huán)境資源條件和特有的環(huán)境問題，制定相應的地方環(huán)境立法。還表現(xiàn)在沒有上位法的情況下，為切實保護新疆環(huán)境，開始制定先行性立法。例如，2005年3月25日，自治區(qū)人大常委會又為全長1321公里的塔里木河立法并修訂了我國第一部規(guī)范流域管理的《塔里木河水資源管理條例》，加強了塔里木河流域水資源的統(tǒng)一管理和科學調度。2012年，在國家沒有濕地保護上位法的情況下，新疆先行性地制定頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護條例》，該條例預示著新疆濕地保護將邁向新階段。希望以上立法嘗試能為其他省區(qū)制定相關法規(guī)提供借鑒作用。

　　二、新疆農村環(huán)境保護立法存在的問題

　　（一）重城市、輕農村的環(huán)境保護傾向仍然存在

　　黨的十八大把生態(tài)文明建設放在了突出地位，并納入總體布局，拓展為“五位一體”。這表明我們黨對中國特色社會主義建設規(guī)律從認識到實踐都達到了新的水平。隨后，2014年修訂《環(huán)境保護法》，該法第一條中明確規(guī)定了環(huán)境保護法新的立法理念：生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展的理念。明確要推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，要使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。進一步強化環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位，將保護環(huán)境作為國家的基本國策。同時，該法較為全面地規(guī)范了農村環(huán)境保護內容，新增相關農村環(huán)境保護法條第33、49、50、51條，從防治農業(yè)污染、畜禽污染、生活垃圾污染、農村水源保護到城鄉(xiāng)污水、垃圾處理設施的建設；明確了政府對農村環(huán)境保護的監(jiān)督管理職責等。由于《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》（2011年修訂）修訂時間早于《環(huán)境保護法》（2014年修訂），該條例關于農村環(huán)境保護的相關內容較為缺乏，不夠全面；相關規(guī)定原則性強，可操作性較弱。整體而言，該條例體現(xiàn)出以城市環(huán)境保護為主，農村環(huán)境保護為輔的傾向，這不利于新疆農村環(huán)境保護工作的有力實施。

　�。ǘ�）新疆農村環(huán)境保護立法相對不足

　　1.新疆缺乏指導農村環(huán)境保護的綜合性立法

　　目前，從國家層面到新疆地方層面還沒有一部農村環(huán)境保護立法或“農村環(huán)境保護”篇章，無法起到綜合保護農村環(huán)境的作用。新疆農村環(huán)境立法嚴重缺失，綜合性的農村環(huán)境立法僅見于《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》第二十九條的規(guī)定中。

　　2.新疆農村環(huán)境保護立法體系中污染防治立法缺失

　　目前國家污染防治法針對保護要素的不同，主要包括《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《海洋環(huán)境污染防治法》等。截至2013年，新疆制定環(huán)境保護的相關地方法規(guī)43件，其中涉及污染防治的法規(guī)只有3件，且只是針對危險廢物的污染防治。有關大氣污染防治和水污染防治的相應法規(guī)針對的區(qū)域有限，僅限定在烏魯木齊市和巴音郭楞蒙古自治州博斯騰湖流域。由此可見，新疆污染防治立法數(shù)量遠遠沒有達到實際需要。新疆迄今為止，針對水污染、固體廢物污染、大氣污染的治理等方面相應的配套立法尚不完善，這樣容易造成無法可依的局面。新疆地方配套法規(guī)缺失，體現(xiàn)了新疆地方法規(guī)與上層法之間缺乏有效的協(xié)調與配合。如2004年修訂的《固體廢物污染防治法》和2008年修訂的《水污染防治法》都分別增加了對農村環(huán)境保護的相關條款，但是，到目前為止新疆都沒有在相關立法中增加和修訂農村固體廢物、農村水污染防治立法的相關內容。

　　3.新疆農村環(huán)境立法的領域空白

　　針對一些領域，如土壤污染防治、農產品污染、生物安全方面存在立法上的空白。同時，在荒漠化治理，退耕還林政策的法治化、礦產資源的生態(tài)建設、內陸河域的綜合治理等方面仍然缺乏立法。還需要對環(huán)境保護管理制度、污染防治制度、生態(tài)保護制度中的部分制度進行研究，使之有效貼合新疆農村環(huán)境保護的實際情況。

　　（三）立法的可操作性不強

　　通過查證現(xiàn)有的單行法規(guī)，筆者發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護管理體制的相關規(guī)定往往都過于抽象，在制定具體實施措施時存在“一刀切”，不能與新疆農村的實際情況相結合，以致相關執(zhí)法部門在執(zhí)行時無從下手或難以執(zhí)行的情況較為多見。

　　三、完善新疆農村環(huán)境保護法治建設的對策

　�。ㄒ唬┝⒎�明確農村環(huán)境保護的重要性

　　樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，應當明確其憲法地位。只有可持續(xù)發(fā)展理念具有憲法的法律效力，才能從根本上重建環(huán)境法體系。新疆在科學發(fā)展的過程中，對環(huán)境問題給予高度重視，自治區(qū)黨委確立了“環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立區(qū)”的發(fā)展理念和核心思想。但是，針對新疆農村環(huán)境立法保護的不足，應當盡快依照2014年修訂《環(huán)境保護法》的立法理念和思路修訂新疆環(huán)境保護相關法規(guī)，立法明確農村與城市環(huán)境保護具有同樣的重要性，從而全面立法規(guī)范新疆農村環(huán)境保護和防治工作。結合新疆農村環(huán)境特點和環(huán)境監(jiān)督管理特點，借鑒國外的先進經驗，制定較為全面的新疆農村環(huán)境立法體系，將城市與農村的環(huán)境保護問題統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌治理。

　�。ǘ�）加大力度修訂新疆農村環(huán)境立法

　　1.制訂《新疆農村環(huán)境保護條例》

　　針對全國農村環(huán)境立法的缺失現(xiàn)狀，新疆應當加大嘗試性的立法實踐，制定新疆農村環(huán)境保護的相關法規(guī)，以此彌補國家立法空白，解決新疆農村環(huán)境破壞的現(xiàn)實問題。新疆農村環(huán)境立法的方式主要包括兩種選擇：單獨制訂《新疆農村環(huán)境保護條例》或在《新疆農村環(huán)境保護條例》中增補一章“農村環(huán)境保護”。筆者認為應當單獨制訂《新疆農村環(huán)境保護條例》，首先，《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》于2011年進行修訂，其中部分內容體現(xiàn)了解決農村環(huán)境問題的思路，但還不全面、不具體，如果在此條例中增加一章內容，勢必要再次進行修改，這種修改只能針對農村環(huán)境，對條例實施中的其他問題可能由于時間等因素無法及時發(fā)現(xiàn)或提出。這種修改會造成法實施效力的下降；其次，單獨制訂農村的環(huán)保條例，可以避免將農村環(huán)境保護條款納入現(xiàn)行城市中心主義色彩的環(huán)境基本法后出現(xiàn)的體系不協(xié)調后果；最后，可以降低立法成本并凸顯農村環(huán)境問題和環(huán)境保護的特殊性，確保法律規(guī)制的有效性�！缎陆�維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》是指導新疆農村環(huán)境保護的綜合性法規(guī)，要把環(huán)境保護放在首位，當經濟發(fā)展和環(huán)境污染相沖突時，堅定不移地保證環(huán)境保護優(yōu)先地位。其條例主體內容分為總論和分論兩部分�？傉摬糠种饕�規(guī)定農村環(huán)境保護的指導思想、基本原則、基本制度等。分論主要針對農村污染防治和生態(tài)環(huán)境破壞制定相關規(guī)定，其中農村污染防治主要包括：農村飲用水污染防治、生活垃圾污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、大氣污染防治、城市垃圾向農村轉移的污染防治等，生態(tài)環(huán)境破壞主要包括：草原、水源等生態(tài)環(huán)境保護的內容。在立法方式上，新疆應當加大補充立法和特殊性立法的數(shù)量。新疆有獨特的地理、人文環(huán)境，國家的統(tǒng)一環(huán)境立法勢必不能涵蓋新疆的特殊情況。新疆氣候干旱缺水，節(jié)水和植被保護是環(huán)境保護面臨的重要任務，因此就需要對森林、草原、水等資源進行詳細的立法保護。新疆也應當在《森林法》《草原法》《水法》《礦產資源保護法》的基礎上，結合新疆實際情況制定補充性和特殊性立法，以達到保護環(huán)境的作用。

　　2.新疆農村生態(tài)環(huán)境保護法的完善建議

　　筆者認為，首先應當對新疆生態(tài)環(huán)境保護進行立法，抓緊制訂《新疆維吾爾自治區(qū)牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境保護條例》。新疆是全國三大牧區(qū)之一，廣闊的草原不僅為新疆畜牧業(yè)的發(fā)展提供了雄厚的物質基礎，也為祖國西部邊陲筑起了一道綠色生態(tài)屏障。其次，要繼續(xù)推進自治區(qū)“13211”環(huán)境保護行動計劃的實施，加強對重點流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與治理恢復的監(jiān)督管理，努力使我區(qū)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護和管理走上法治化的軌道。最后，逐步完善地方生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)體系，做到有法可依，依法行政，切實加強對水、土地、森林、草原和礦產等重要自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護和管理。加大對資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，規(guī)范資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境管理，對有法不依，造成重大生態(tài)環(huán)境破壞的案件，要嚴肅查處。

　�。ㄈ�）遵循法治建設科學性原則

　　1.加大新疆地方立法規(guī)劃的實施，完善立法機制

　　立法規(guī)劃是立法工作的前置程序，是關于立法的前瞻性計劃。地方立法規(guī)劃的科學合理可以保障地方立法生效后的科學合理實現(xiàn)。在制定地方立法規(guī)劃時，要注意科學原則與民主原則的統(tǒng)一。對已經完成的立法按照法定程序進行評估和審查。

　　2.重視新疆農村環(huán)境監(jiān)督管理制度創(chuàng)新

　　農村環(huán)境監(jiān)督管理主體制度創(chuàng)新。新疆應當完善農村環(huán)境監(jiān)管主體體系，應當將農村環(huán)境保護實施主體從單一化的政府監(jiān)管轉變?yōu)槎嘣�化的政府與非政府共同監(jiān)管，構建共生互補，協(xié)調配套的多元化監(jiān)管機制。筆者提出農村環(huán)境監(jiān)管主體多元雙層次保護的設想。即以政府特別是基層政府保護為主導的第一層保護，由村委會、農民和社會環(huán)保組織形成的農村環(huán)境保護自治的第二層保護。立法明確各主體地位，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管的職責權限，劃分各部門的職能、責任等。農村環(huán)境保護具體法律制度創(chuàng)新�，F(xiàn)有的環(huán)境保護制度主要是針對城市環(huán)境污染和生態(tài)破壞的情況而設計，不能滿足農村環(huán)境保護的需要，甚至一些制度無法在農村適用。所以，需要對環(huán)境保護管理制度、污染防治制度、生態(tài)保護制度中的部分制度進行研究設計，使之合法有效保護新疆農村環(huán)境，其中包括：環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境監(jiān)測制度、“三同時”制度、環(huán)境許可制度、排污登記制度、排污許可制度、排污收費制度、突發(fā)事件的應急制度、草原資源有償使用制度、草原禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理制度、草原生態(tài)補償制度、生態(tài)保護區(qū)制度。農村環(huán)境管理經濟制度創(chuàng)新。在新疆農村環(huán)境治理的過程中，首先，樹立“循環(huán)經濟”的觀念；其次，構建完善的資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償機制；最后，還有如環(huán)境稅費制度、排污權交易制度的完善和創(chuàng)新。農村環(huán)境立法的公共參與制度。立法確立農民環(huán)境權，并制定細則以保障此種權利的實現(xiàn)；完善公眾參與的法律機制；完善公眾參與環(huán)境立法的法律責任體系，明確規(guī)定公眾參與的法律責任，對責任主體、責任形式和責任承擔方式、責任追究的主體和程序等內容作出相應規(guī)定。

　�。ㄋ模┩晟菩陆�農村環(huán)境監(jiān)督管理的具體建議

　　新疆農村環(huán)境監(jiān)管主體在立法上的空白，導致長期以來農村環(huán)境日益惡化，新疆農村生態(tài)環(huán)境保護應當加強鄉(xiāng)政府、村民委員會等方面的監(jiān)管，通過立法賦予以上主體職權和職責。為了解決新疆農村環(huán)境監(jiān)管主體缺位現(xiàn)狀和新疆廣大農村污染現(xiàn)狀，筆者建議新疆各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立環(huán)保所。職責擬為:監(jiān)督本轄區(qū)內環(huán)保法律法規(guī)和政策的貫徹實施；監(jiān)管和治理本轄區(qū)內生活污水、畜禽養(yǎng)殖、農藥化肥污染、生活垃圾和排污企業(yè)；辦理本轄區(qū)內新擴、改建項目環(huán)保審批手續(xù)和監(jiān)督“三同時”執(zhí)行情況；處理本轄區(qū)內環(huán)境污染的信訪、投訴、糾紛等案件；整治和恢復本轄區(qū)內農村生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；向本轄區(qū)內居民和企業(yè)進行環(huán)境保護的宣傳教育工作；建設農村環(huán)保的基礎設施，完善環(huán)境監(jiān)管的信息化和網絡化建設，做好排污的預警工作，掃除監(jiān)管盲區(qū)。結合新疆環(huán)境管理制度的建立是以城市作為設計基礎，不能有效貼合新疆農村的實際情況，建議制定新疆農村環(huán)境監(jiān)督管理制度，將農村環(huán)境保護考核納入當?shù)卣�府考核目標體系，實施綠色GDP核算和考評標準體系，并在法律中明確加以規(guī)定。在編制環(huán)境保護規(guī)劃時，應足夠重視農村的環(huán)境保護，在自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上，各地區(qū)可以將城市環(huán)境保護與農村環(huán)境保護分別進行專章編制，將農村環(huán)境保護的目標、任務、組織領導、監(jiān)管、保障措施等內容明確化。應該針對農村的環(huán)境規(guī)劃、政策、制度開展戰(zhàn)略環(huán)評。提高農村環(huán)境影響評價中農牧民參與的程度，實現(xiàn)信息公開。建立新疆農村排污登記制度。完善《新疆維吾爾自治區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應急預案》的體系內容。將農村突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)測機構、監(jiān)測方式、污染類型以及公眾參與等原則規(guī)定其中，等等。

　　（五）完善新疆農村環(huán)境糾紛救濟制度

　　充分考慮新疆區(qū)域特點，學習借鑒國外及國內其他省區(qū)的經驗，探索與建立適合新疆地域與經濟發(fā)展的農村環(huán)境糾紛解決多元機制。筆者提出了構建新疆農村多元環(huán)境糾紛解決機制。首先，筆者認為結合新疆農村環(huán)境糾紛的特點、農村環(huán)境糾紛解決現(xiàn)狀與救濟的現(xiàn)有條件，構建多元化農村環(huán)境糾紛解決機制，其重點應當放在非訴訟救濟的制度完善與機構改革方面。新疆應當健全村民調解委員會組織、民間環(huán)保委員會的調解功能；強化農村環(huán)境糾紛解決過程中鄉(xiāng)政府功能；完善新疆農村環(huán)境糾紛行政處理制度等。其次，完善訴訟救濟制度。訴訟救濟應當充分考慮訴訟成本與訴訟技術的難度，在訴訟制度完善中考慮保證農民便于訴訟，訴訟費用的承擔等因素，同時轉變法院在解決環(huán)境糾紛中的定位，在訴訟救濟中也要重視調解。建議在新疆推行環(huán)保法庭的構建；統(tǒng)一新疆高級人民法院環(huán)境案件審判標準；引導推行新疆各級法院開展環(huán)境公益訴訟；完善新疆農村環(huán)境案件管轄爭議的解決對策；農牧民訴訟費用減免標準等。最后，完善非訴訟救濟體系內部的協(xié)調，以及構建非訴訟救濟和訴訟救濟之間的銜接制度。

　　作者:劉晶 李君 單位:新疆農業(yè)大學

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