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關于將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍的思考論文
城鄉(xiāng)建設活動涉及環(huán)境與資源的利用和保護,城鄉(xiāng)建設類案件納入到環(huán)境保護法庭受案范圍具有現(xiàn)實的必要性及理論、經(jīng)濟、制度、實踐的可行性,將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍是法院審理城鄉(xiāng)建設案件最優(yōu)的選擇。
一、將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍的必要性
城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍是城鄉(xiāng)建設活動與環(huán)境保護之間必然聯(lián)系的結(jié)果。其一,城鄉(xiāng)建設,即從事的城市、鄉(xiāng)村的各類建設活動的總稱。城鄉(xiāng)建設一般涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設、工程建設、市政公用事業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)綠化水平、生產(chǎn)生活垃圾處理等方面。所有城鄉(xiāng)建設需要通過具體的城鄉(xiāng)建設活動來實現(xiàn),而城鄉(xiāng)建設活動的進行,皆須依法在不對周圍的環(huán)境與自然資源造成危害或破壞的前提下開展。其二,城鄉(xiāng)建設活動可能引發(fā)諸多環(huán)境問題。環(huán)境問題有環(huán)境污染和環(huán)境破壞兩種類型,而引起環(huán)境污染和環(huán)境破壞的原因除了自然原因,實際上最主要的是人的活動,當然包括城鄉(xiāng)建設活動。如:各類城鄉(xiāng)建設都需要占用一定的土地資源、水資源,這樣可能會形成土壤污染、地下水污染或土地功能下降等環(huán)境問題。其三,城鄉(xiāng)建設規(guī)劃科學合理,城鄉(xiāng)建設活動規(guī)范,有利于實現(xiàn)環(huán)境保護!吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條規(guī)定“在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設活動都要遵守本法”,該法第一條規(guī)定“為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局,改善人居環(huán)境,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,制定本法!币虼耍青l(xiāng)建設的目的是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間格局、改善人居環(huán)境,與環(huán)境保護的目標一致,并行不悖。因此,城鄉(xiāng)建設與環(huán)境保護之間存在的必然聯(lián)系,有利于實現(xiàn)生態(tài)文明,是城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)保法庭受案范圍的現(xiàn)實必要性。
二、將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍的可行性
(一)理論可行性
從法律部門來看,我國的法律體系劃分為憲法、民商法、經(jīng)濟法、刑法、行政法、訴訟法、環(huán)境與資源保護法七個法律部門。城鄉(xiāng)建設類法律規(guī)范調(diào)整的對象主要是城鄉(xiāng)建設相關行為活動,調(diào)整方法綜合了民事、刑事與行政、甚至程序法等各部門法的特征,所涉案件的性質(zhì)既有民事、行政,又有刑事;與環(huán)境資源保護法法律部門的調(diào)整對象具有大部分的重疊性、調(diào)整方法的一致性及案件性質(zhì)的相似性。因此,城鄉(xiāng)建設類法律規(guī)范屬于環(huán)境與資源保護法法律部門的范疇,城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)保法庭受案范圍具有理論上的可行性。
(二)經(jīng)濟可行性
由于城鄉(xiāng)建設的整個過程都與環(huán)境和自然資源有著密切的聯(lián)系,因此城鄉(xiāng)建設類案件的處理過程也將與環(huán)境或自然資源產(chǎn)生聯(lián)系。單純由民事庭、刑事庭或行政庭處理,需要投入大量的城鄉(xiāng)建設、環(huán)境資源方面的知識、技術(shù)、人員等,否則不能全面解決城鄉(xiāng)建設糾紛中的問題;由于城鄉(xiāng)建設活動建立在對環(huán)境或自然資源開發(fā)、利用之上,必然涉獵環(huán)境保護庭職責范圍內(nèi)的工作程序和內(nèi)容。而將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍,對于環(huán)境保護法庭的工作人員來說,既熟悉相關法律規(guī)范程序和內(nèi)容,所涉環(huán)境與資源方面的問題也在自己的職權(quán)范圍,審理程序一致,無需另行補充更多環(huán)境與資源保護法方面的智力支持和經(jīng)濟支出。因此,從經(jīng)濟的角度看,將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍合理可行。
(三)制度兼容性
我國當前環(huán)境保護法庭受案范圍的研究一般關注的是案件的性質(zhì)。環(huán)境保護法庭的受案范圍一般涉及環(huán)境資源類民事和行政案件,有一些地方環(huán)境保護法庭將環(huán)境資源類刑事案件也納入受案范圍。其中,環(huán)境資源類的民事案件包括:與自然資源相關的物權(quán)保護糾紛;與自然資源相關的合同糾紛;與自然資源相關的侵權(quán)責任糾紛;環(huán)境侵權(quán)責任糾紛;環(huán)境公益訴訟糾紛。環(huán)境資源類的行政案件包括:涉及環(huán)境保護、資源保護類的行政案件;涉及土地征收、確權(quán)、規(guī)劃等土地類的行政案件;涉及環(huán)境保護、資源保護的行政非訴執(zhí)行案件。環(huán)境資源類的刑事案件包括:涉及破壞環(huán)境保護、資源保護、人文古跡保護的刑事案件;涉及環(huán)境污染重大責任事故的刑事案件;環(huán)境執(zhí)法、資源監(jiān)管執(zhí)法人員失職瀆職的刑事案件。
而城鄉(xiāng)建設類案件都是在城鄉(xiāng)建設過程中發(fā)生的,涉及城鄉(xiāng)建設包含城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)及城鄉(xiāng)綠化建設等方面的問題。在城鄉(xiāng)建設糾紛中,既會出現(xiàn)與環(huán)境和自然資源相關的民事糾紛,也會出現(xiàn)涉及環(huán)境與自然資源的行政案件,甚至會有污染或破壞環(huán)境與自然資源的刑事案件。因此,城鄉(xiāng)建設類案件具有與環(huán)境資源案件同樣的性質(zhì)、處理程序與難度,放在同一個法庭管轄在制度上是兼容的。
(四)實踐可操作性
1、國外環(huán)境保護法庭受案范圍中包括了城鄉(xiāng)建設類案件
在國外環(huán)境保護法庭建設中,澳大利亞新南威爾士州的土地和環(huán)境法院在歷史上比較早且具有典型性。該州在1979年發(fā)布《土地和環(huán)境法院法案》和《環(huán)境規(guī)劃與評估法案》兩個法案,并據(jù)此于1980年設立土地和環(huán)境法院。該法院由法官和技術(shù)專家構(gòu)成;其中法官主要負責法律方面的問題,專家在地方管理或城鎮(zhèn)計劃、環(huán)境科學、環(huán)境保護或環(huán)境評估、土地評估、建筑、工程、測量或建筑物構(gòu)建、自然資源管理等領域具備特殊的知識或有較高的專業(yè)水平,主要負責對政府的行政決定進行價值性審查。法院的受案范圍包括:涉及環(huán)境規(guī)劃的、涉及地方政府及其它各種不同性質(zhì)的上訴、涉及強制征用土地的評估及補償、涉及環(huán)境規(guī)劃和保護、民事執(zhí)行、對行政決定的訴訟審查、對有關法律、強制令的實施;對輕微環(huán)境刑事案件的簡易管轄;地方法院己經(jīng)定罪的刑事上訴案件;包括原告、檢察長或其它對公訴負責的人員提起的對地方法官的定罪、頒布的命令及作出的判決的案件。
從法院組成人員的設置上不難看出,法院的專家主要來自土地和環(huán)境方面,必須具有《土地和環(huán)境法院法案》第 12 條列出的資格之一,如城規(guī)、工程、 建筑或類似方面,即城鄉(xiāng)建設活動領域的技術(shù)精英是法院技術(shù)專家的主要成員;從法院受案范圍的內(nèi)容上也可以看出,城鄉(xiāng)建設活動中出現(xiàn)的影響環(huán)境與資源保護的行為都屬于土地和環(huán)境法院的受案范圍。
另外,美國也有專門的環(huán)境法院。美國的環(huán)境法院受理的案件主要有三類:第一類 “官告民”,又稱為民事行動(CivilAction),主要為環(huán)境執(zhí)行機構(gòu)提起的行政執(zhí)行案件和其他案件。第二類“民告官”,主要是針對州自然保護局根據(jù)《統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法》發(fā)布的行政命令而提起的司法審查訴訟。第三類是對環(huán)境行政行為和決定進行“上訴”的訴訟(Appeals)。這里所提出的上訴不同于一般意義上認為地上訴,它是指當事人對于行政決定不服而向法院提起的訴訟,在法院的審級上仍然是一審。1995 年,環(huán)境法院的受案范圍有所擴大,包括了對大部分市政土地利用決定、自然保護局秘書、委員等做出的行政執(zhí)法以外的行政決定和行動。2004 年,佛蒙特州的《許可改革法案》將環(huán)境法院的受案范圍擴大到針對自然資源局所發(fā)放的許可而提起的訴訟案件。城鄉(xiāng)建設必然涉及市政土地利用、自然資源許可,因此,美國的環(huán)境法院實際受理城鄉(xiāng)建設類案件。
2、我國環(huán)境保護法庭受案范圍實踐涵蓋了城鄉(xiāng)建設類案件
我國設立環(huán)保法庭的先驅(qū)貴陽市對環(huán)保法庭的受案范圍進行了明確規(guī)定:在民事訴訟案件方面,包括貴陽市轄區(qū)內(nèi)所有涉及生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境的排污侵權(quán)、損害賠償案件。如:“‘兩湖一庫’水資源保護以及環(huán)城林帶范圍內(nèi),涉及環(huán)境保護而產(chǎn)生的民事案件、環(huán)境公益訴訟案件;因?qū)λw、大氣、環(huán)境、噪聲、固體廢物等污染引起的侵權(quán)、損害賠償案件;因砍伐林木、采掘礦產(chǎn)資源、開墾、養(yǎng)殖、建設等行為破壞環(huán)境而引起的損害賠償案件;因船舶、港口作業(yè)污染所產(chǎn)生的損害賠償案件;因緊急避險所引起的環(huán)境損害賠償案件;因相鄰關系而引起的涉及到環(huán)境污染且影響公共利益的案件;其他涉及環(huán)境公共利益的民事案件”。在行政訴訟案件方面,主要包括貴陽市轄區(qū)內(nèi),涉及水土、山林保護而產(chǎn)生的行政案件;涉及兩湖一庫水資源保護而產(chǎn)生的行政案件;其他涉及生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境保護而產(chǎn)生的行政案件,主要指:行政不作為、行政管理相對人不服具體行政行為、行政賠償?shù)劝讣?/p>
云南省在2009年5月13號召開了云南省法院環(huán)境保護審判庭建設及環(huán)保案件審理座談會并形成《全省法院環(huán)境保護審判建設及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》(以下簡稱紀要)!凹o要”中規(guī)定環(huán)保法庭受理涉及生態(tài)環(huán)境保護、生活環(huán)境的侵權(quán)、損害賠償民事案件;環(huán)保法庭在行政案件上受理:涉及水土、山林保護而產(chǎn)生的行政案件;涉及水資源保護而產(chǎn)生的行政案件;行政機關不履行環(huán)境保護職責產(chǎn)生的行政案件;其它涉及生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境而產(chǎn)生的行政案件;環(huán)保法庭受理民事、行政環(huán)保公益訴訟案件。云南省的規(guī)定相比較貴州對環(huán)保法庭受案范圍的規(guī)定進了一步,不但明確了涉及生態(tài)環(huán)境保護的民事案件,還將環(huán)境公益訴訟的范圍擴展到了行政案件。
從上述兩省對于環(huán)保法庭受案范圍的明確,可以看出,城鄉(xiāng)建設類案件涉及生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境方面、自然資源保護方面的民事、刑事、行政及公益訴訟被列入環(huán)保法庭受案范圍。
三、將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)境保護法庭受案范圍的最優(yōu)性
國家現(xiàn)有司法資源總體量大,但具體分配到地區(qū)及特定領域,司法資源較為緊缺。通過調(diào)整司法資源,實現(xiàn)司法體系整體功能最優(yōu),即達到以最少量的司法資源解決最迫切、最多的法律糾紛的理想狀態(tài)是當前實現(xiàn)司法資源價值的目標和重要舉措。
現(xiàn)行司法體制中,最高院專門設立了環(huán)境資源審判庭,全國至少已有16個省(區(qū)、市)設立134個環(huán)境保護法庭、合議庭或巡回法庭。根據(jù)最高人民法院公布的《2015年全國法院審判執(zhí)行情況》:行政案件中“新收涉及規(guī)劃、拆遷、房屋登記等城建類行政案件35726件,上升59.45%;涉房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同糾紛案件上升態(tài)勢明顯”;民事案件中“新收土地使用權(quán)出讓合同糾紛案件1368件,上升20.74%;房屋拆遷合同糾紛案件24871件,上升33.29%”。與此不同的是,環(huán)保法庭從成立至今,受案數(shù)量很少。以最早成立環(huán)保法庭的貴州為例,2013年貴州全省各級法院共審結(jié)涉生態(tài)環(huán)境保護民事、刑事、行政案件1547件,環(huán)境案件僅占同期全省案件總數(shù)的0.4%。這些數(shù)據(jù)顯明:環(huán)境法庭作為司法資源的價值沒有充分發(fā)揮。所以,將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)保法庭受案范圍,是充分利用司法資源,實現(xiàn)司法功能的最優(yōu)選擇。
綜之,將城鄉(xiāng)建設類案件納入環(huán)保法庭受案范圍,對于實現(xiàn)生態(tài)文明是有現(xiàn)實必要性的,在理論、經(jīng)濟、制度及實踐中是具有可行性的,而對于司法資源的價值的充分體現(xiàn)則是最優(yōu)選擇。因此,建議將城鄉(xiāng)建設類案件明確納入環(huán)保法庭受案范圍。
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