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國(guó)家治理體系下的財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)
作者：陳冬紅
南京社會(huì)科學(xué) 2015年05期
中圖分類號(hào) F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1001-8263(2015)01-0046-08
一、國(guó)家治理體系與財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)的一致性
當(dāng)前我們所處的時(shí)代，是從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家治理的時(shí)代，財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，應(yīng)順應(yīng)時(shí)代變化，及時(shí)改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，構(gòu)建新型現(xiàn)代分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，并使之更加科學(xué)完善、規(guī)范化和法治化，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)家治理體系保持一致性。
(一)財(cái)政分權(quán)的多層要義
一般層次上分析，財(cái)政分權(quán)有三層要義：一是賦予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使民眾滿意政府提供的社會(huì)服務(wù)，基層民眾自由選擇所需政府公共品類型并積極參與社會(huì)管理。二是中央與地方政府及地方政府間財(cái)政分工的方式，是釋放財(cái)政壓力的體制變革，財(cái)政分工或分權(quán)方式分為立憲性一致同意型和行政性一致同意型。三是財(cái)政分權(quán)的體制關(guān)系，即地方政府有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)與司法權(quán)，如稅收立法權(quán)等。按地方政府權(quán)力大小，劃分為不伴隨權(quán)力下放的行政代理、權(quán)力分散化的聯(lián)邦制、完全的分權(quán)化三種分權(quán)類型。我國(guó)分權(quán)類型較為復(fù)雜，帶有市場(chǎng)維持的聯(lián)邦主義色彩。
更深層次上分析，財(cái)政分權(quán)是建立在政府職能和事權(quán)基礎(chǔ)上、符合經(jīng)濟(jì)效率與公平、體現(xiàn)民主和民主方式，并有法律保障、各級(jí)政府有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收入與支出范圍、處理中央與地方政府及各級(jí)政府間關(guān)系的一種財(cái)政體制。一是財(cái)政職能性與收支相對(duì)獨(dú)立性。政府職能明確，職能在政府間劃分也明確，相應(yīng)各級(jí)政府的收入與支出范圍明確。二是效率性與最優(yōu)化。事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本與收益原則，追求最大化目標(biāo)，各級(jí)政府使用居民的稅收為全體居民提供最合意的公共產(chǎn)品，包括最優(yōu)稅收稅率與結(jié)構(gòu)、最優(yōu)支出規(guī)模結(jié)構(gòu)等。三是民主性與公平性，體現(xiàn)政府是一個(gè)為民辦事的組織的思想，既保證各經(jīng)濟(jì)微觀主體的利益與自由，使得各微觀主體的偏好得以顯示，又通過民主的方式協(xié)調(diào)各主體之間的利益矛盾，為居民參與財(cái)政活動(dòng)提供公開透明的信息與渠道，保證中央政府不隨意侵占干預(yù)地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理機(jī)構(gòu)，而是具有獨(dú)立權(quán)利的組織或行為主體。四是規(guī)范性與法律性，各級(jí)政府間的關(guān)系、職能與行為是較規(guī)范的，有法律作依據(jù)和保證，有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性。五是激勵(lì)相容性，分權(quán)體制既要保證地方政府與中央政府利益的協(xié)調(diào)，又要保證各級(jí)政府官員、職員的個(gè)人利益與地方居民利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
(二)分權(quán)理論的不同視角
為什么要給地方政府分權(quán)。財(cái)政分權(quán)研究的邏輯起點(diǎn)是地方公共財(cái)政得以存在的基礎(chǔ)。一是菜單理論。論證了地方政府存在的必要性和合理性，認(rèn)為地方政府更接近民眾，更了解轄區(qū)內(nèi)對(duì)公共服務(wù)選擇的偏好及效用，比中央政府資源配置更有效率，地方政府存在的意義即為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。二是用腳投票理論。通過七個(gè)假設(shè)條件，構(gòu)建了地方政府模型，又通過社區(qū)間的充分流動(dòng)和“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供最滿意公共服務(wù)與稅收組合的區(qū)域居住，達(dá)到接近于偏好的水平；區(qū)域之間通過相互模仿和學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。地方政府間存在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，地方政府提供地方性公共物品，使中央政府統(tǒng)一提供公共服務(wù)帶來的非效率性極大降低。對(duì)地方稅設(shè)置的一系列問題，如稅率和主體稅種的設(shè)計(jì)，應(yīng)考慮居民的流動(dòng)性等問題，為地方稅收競(jìng)爭(zhēng)理論奠定理論基礎(chǔ)。三是財(cái)政分稅思想。從財(cái)政三項(xiàng)職能出發(fā)，分析地方政府缺乏充足財(cái)力和經(jīng)濟(jì)主體流動(dòng)性。收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，資源配置由地方政府根據(jù)轄區(qū)居民偏好做出選擇，更利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)；中央和地方政府之間必要的分權(quán)，通過稅種固定下來，從而賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。四是財(cái)政分權(quán)定理。通過一系列假定，將社會(huì)福利最大化表達(dá)為一個(gè)線性規(guī)劃，并得出資源配置處于社會(huì)福利最大化時(shí)的一般均衡模型。在分析這個(gè)模型附加的限制條件時(shí)，發(fā)現(xiàn)在等量提供公共產(chǎn)品的限制下，某種公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)越于中央，地方政府將帕累托有效的產(chǎn)出量提供給各自的居民，比中央政府直接向全體居民提供任何特定的、相同的產(chǎn)出量有效得多。五是偏好誤識(shí)理論。從信息不完全和非確定性出發(fā)，對(duì)中央政府完全了解社會(huì)福利函數(shù)偏好提出疑問，即中央政府有可能錯(cuò)誤地把自己的偏好誤認(rèn)為成社會(huì)偏好，導(dǎo)致對(duì)公共產(chǎn)品的過量供應(yīng)或供應(yīng)不足，如由地方政府提供，社會(huì)福利更易達(dá)到最大化。六是俱樂部理論。把社區(qū)比作俱樂部，其最佳規(guī)模應(yīng)為外部負(fù)效應(yīng)所產(chǎn)生的擁擠成本等于新成員分擔(dān)成本所帶來的節(jié)約的均衡點(diǎn)。七是鼓勵(lì)政府競(jìng)爭(zhēng)理論。實(shí)行多級(jí)政府結(jié)構(gòu)財(cái)政分權(quán)，能強(qiáng)化政府尤其地方政府本身的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)多，會(huì)使有價(jià)值的投資活動(dòng)轉(zhuǎn)向干預(yù)較少的區(qū)域，地方間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)因此減少不適當(dāng)干預(yù)，提高經(jīng)濟(jì)效率，地方財(cái)政收支掛鉤會(huì)促進(jìn)地方政府努力繁榮本地經(jīng)濟(jì)。尤其地方政府的活動(dòng)，能在相當(dāng)程度上與經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人(企業(yè))形成一種激勵(lì)，風(fēng)險(xiǎn)上分享或共擔(dān)關(guān)系。八是政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新理論。多級(jí)次政府的存在，能更多提供政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。中央層的政策實(shí)驗(yàn)，管理者僅一人，而分層級(jí)實(shí)驗(yàn)，管理者是多人，顯然更具創(chuàng)新性政策主張。地方層的政策實(shí)驗(yàn)，更易克服中央層面難以克服的各種根本性障礙。九是改善政府機(jī)構(gòu)控制理論。以集權(quán)式由中央政府行使職能，要面對(duì)眾多事物，加之信息不充分等，必然會(huì)使政府機(jī)構(gòu)陷入低效率狀態(tài)。職能分級(jí)行使，明確權(quán)責(zé)，可改善政府機(jī)構(gòu)效率，解決機(jī)構(gòu)中控制與激勵(lì)的權(quán)衡問題。尤其現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論繼承傳統(tǒng)理論指導(dǎo)原則，在分析框架和方法上的拓展及對(duì)公共品層次性和市場(chǎng)供求關(guān)系的分析套路上進(jìn)行突破，并引入當(dāng)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是經(jīng)濟(jì)管理科學(xué)的最新成果，運(yùn)用激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說、委托代理關(guān)系等研究框架，使財(cái)政分權(quán)更趨優(yōu)化。
(三)財(cái)政分權(quán)結(jié)構(gòu)要合理
為什么政府分權(quán)要適度。一是下級(jí)政府擁有更多的政策制定自主權(quán)，增加了政府行為協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。分權(quán)化主要的政策挑戰(zhàn)在于，設(shè)計(jì)和發(fā)展一個(gè)適當(dāng)?shù)亩嗉?jí)次的公共財(cái)政系統(tǒng)，更有效和充分地提供地方公共服務(wù)，并保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。通過樣本計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析，財(cái)政分權(quán)的缺陷是對(duì)地方財(cái)政控制力的減弱和政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗，經(jīng)常導(dǎo)致地方財(cái)政的壓力和刺激地方政府的赤字偏好，尤其在發(fā)展中國(guó)家，會(huì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。只有嚴(yán)格地方財(cái)政紀(jì)律，運(yùn)用市場(chǎng)力量和設(shè)計(jì)更好的制度，才能使政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗最小化，這是財(cái)政分權(quán)至關(guān)重要的先決條件。二是要有效提供公共服務(wù)。對(duì)轉(zhuǎn)移支付的受益者，要求有足夠的財(cái)力，有充分的靈活性，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。要將轉(zhuǎn)移支付分為總體目標(biāo)補(bǔ)助和特定目標(biāo)補(bǔ)助。所有地方政府都應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)程序管理財(cái)政問題，保持完備的賬目，接受定期和公開的審計(jì)，盡管中央政府不應(yīng)干預(yù)地方政府的預(yù)算和行為，但應(yīng)保持地方財(cái)政最新和完備的信息，并讓這些信息公開化。三是理順政府間財(cái)政關(guān)系。分權(quán)化易導(dǎo)致地方政府不守財(cái)政紀(jì)律，盡量多地耗費(fèi)國(guó)家資金，產(chǎn)生公共品問題，誘發(fā)超權(quán)限過度支出問題，只有通過合理選擇設(shè)計(jì)各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系來解決。中央政府事先對(duì)每個(gè)地區(qū)承擔(dān)一定水平的轉(zhuǎn)移支付，或地方政府影響中央政府獲得轉(zhuǎn)移支付，給出更低的中央公共品支出和更高的地方支出與轉(zhuǎn)移支付。兩者相比，顯然后者更能獲得較高的福利水平，如將此模型擴(kuò)展到地方稅和中央稅，結(jié)果相同。
政府分權(quán)過度的副作用如下：一是削弱中央政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力。因中央和地方的利益存在著差異，過度分權(quán)會(huì)導(dǎo)致中央制定財(cái)政政策和貨幣政策的回旋余地變小，降低中央政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的效力；二是導(dǎo)致收入分配不公。權(quán)衡地區(qū)間的再分配政策，尤其在調(diào)節(jié)個(gè)人收入方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央政府的作用，若由地方政府對(duì)本轄區(qū)進(jìn)行收入或財(cái)富的再分配，必然出現(xiàn)輕重不一，導(dǎo)致人口與財(cái)富的非正常流動(dòng)；三是加大地區(qū)間發(fā)展不平衡。越是富裕地區(qū)，稅基越大，同樣的稅率，地方政府可提供更多的公共服務(wù)，或以更低的稅率提供同樣的公共服務(wù)，加速發(fā)展，而落后地區(qū)則可能陷入“貧困的陷阱”，即典型的“馬太效應(yīng)”；四是降低效率。公共產(chǎn)品存在外溢性，行政區(qū)域間的界限并非完全依照公共品的受益范圍劃分或界定，而是歷史和政治等多方面因素共同作用的結(jié)果。因此，地方政府以轄區(qū)內(nèi)的邊際收益等于邊際成本為標(biāo)準(zhǔn)提供公共品最優(yōu)數(shù)量時(shí)，會(huì)對(duì)有外溢利益的產(chǎn)品提供不足或?qū)τ型庖绯杀镜漠a(chǎn)品提供過量，從而無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。同樣，公共產(chǎn)品供給還有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，若讓各地政府分別提供此類產(chǎn)品，必然會(huì)因生產(chǎn)達(dá)不到一定規(guī)模而成本加大，效率降低。許多發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)與政府的界線不清，地方政府經(jīng)常誤入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，將公共資金投入到一般性行業(yè)與市場(chǎng)爭(zhēng)利，并用行政權(quán)力進(jìn)行地方保護(hù)，地方財(cái)權(quán)的增加與低效的重復(fù)建設(shè)必然滋生地方保護(hù)主義，從而導(dǎo)致市場(chǎng)的分割，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的健康發(fā)育。
二、轉(zhuǎn)型期我國(guó)財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)存在的不協(xié)調(diào)性
(一)政府間財(cái)政關(guān)系缺乏憲法和法律保障
無論單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家，一般都存在著中央與地方政府之間的利益博弈，這種博弈表現(xiàn)為兩種形式：即在憲政體制下的合法博弈；在缺乏制度安排條件下中央與地方政府間的討價(jià)還價(jià)。西方憲政國(guó)家往往直接通過憲法規(guī)定中央政府與地方政府之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分，特別是通過劃分中央政府與地方政府的征稅權(quán)，實(shí)現(xiàn)憲法層面的財(cái)政分權(quán)。按照國(guó)際慣例，中央與地方政府通過憲法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分體系之后，無論中央還是地方政府，都不能逾越憲法規(guī)定，擴(kuò)大自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目前在我國(guó)轉(zhuǎn)型治理的過程中，尚缺乏憲法意義上的財(cái)政分權(quán)。中央與地方所有財(cái)政關(guān)系調(diào)整，都是通過中央的“決定”、“通知”來傳達(dá)和執(zhí)行，財(cái)政關(guān)系的具體調(diào)整也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。由于沒有法律的依據(jù)和約束，1994年以前的財(cái)政分權(quán)方案，總是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果，當(dāng)年的分稅制雖采取了各省一致的分享方案，但每省的基數(shù)不同，隨著時(shí)間的推移，各省之間的差距逐漸拉大，且分稅制方案是中央政府與各省分別談判所形成的，各省之間沒有直接的交鋒，不是各省之間妥協(xié)的結(jié)果。雖然各省在分稅制初期都接受了此方案，但隨著各省之間差距的拉大，調(diào)整分稅制方案的呼聲高漲，又因制度變遷的主導(dǎo)者是中央政府，在沒有法律約束的情況下，隨時(shí)有可能根據(jù)自身利益來調(diào)整方案。如個(gè)人所得稅原為地方稅，由于曾收入激增，改為中央地方共享稅，分享比例各占一半，后又進(jìn)一步調(diào)整為中央占60％；證券交易印花稅中央開始占50％，后調(diào)整為88％�？梢�，財(cái)政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性和法律保障。當(dāng)然，中央出于對(duì)國(guó)家宏觀形勢(shì)的考慮，必要時(shí)做出相應(yīng)的政策調(diào)整是正常的，但財(cái)政體制的內(nèi)在穩(wěn)定，或中央政府的可信承諾，是財(cái)政分權(quán)的一個(gè)基礎(chǔ)，要求必須以憲法和法律形式明確政府間的財(cái)政關(guān)系，中央政府的“利己傾向”，直接導(dǎo)致了地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向。分稅制前，地方政府會(huì)擅自減免企業(yè)稅收，并將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，藏富于企業(yè)；分稅制后，則鼓勵(lì)企業(yè)拖欠中央稅款、謊報(bào)收入基數(shù)，鼓勵(lì)地方企業(yè)逃避銀行債務(wù)等。
(二)垂直集權(quán)與財(cái)政分權(quán)相沖突
地方政府缺乏財(cái)政自主權(quán)并日益成為財(cái)政分權(quán)的障礙，分權(quán)包括人權(quán)(選舉、任命地方官吏)、事權(quán)(提供地方公共品或供給公共服務(wù)能力)和財(cái)權(quán)(稅收權(quán)和舉債權(quán))三方面權(quán)力的下放。財(cái)政分權(quán)要求地方政府有充分的人權(quán)，這是取得財(cái)政分權(quán)效率的必備條件。但在高度的行政垂直集權(quán)下，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)任命，下級(jí)只重視上級(jí)政府的行政命令，而忽視本地民眾要求。這種行政集權(quán)對(duì)財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的負(fù)面作用，主要表現(xiàn)為事權(quán)財(cái)權(quán)的背離——事權(quán)層層下放和財(cái)權(quán)逐級(jí)集中。1994年分稅制后，地方政府不僅要承擔(dān)行政管理、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)支出、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等多種地方公共產(chǎn)品，還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是支出責(zé)任的下放，并寫入《預(yù)算法》。與此同時(shí)，中央財(cái)政集中度不斷提升，從而導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)巨大收支矛盾。之后，地方財(cái)政收入占中央財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在48％左右，但地方財(cái)政支出卻占全國(guó)財(cái)政支出比重的70％左右。適當(dāng)提高中央財(cái)政收入比例符合財(cái)政分權(quán)的要求，有利于提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，但財(cái)權(quán)上收的同時(shí)并未相應(yīng)地上調(diào)事權(quán)，這給地方造成了沉重的財(cái)政壓力，由地方政府負(fù)責(zé)社保、醫(yī)療、教育等明顯具有外溢性的公共服務(wù)，世界上也不多見。中央政府事權(quán)不斷下壓省級(jí)政府的同時(shí)，省級(jí)政府也逐級(jí)向縣鄉(xiāng)政府下壓。縣鄉(xiāng)政府要承擔(dān)本級(jí)政府的行政管理、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)支出，還要承擔(dān)一些沒有事先界定清楚的事權(quán)，如社會(huì)保障。當(dāng)年分稅制推出時(shí)，該項(xiàng)事權(quán)沒有界定多大程度上由省以下特別是縣級(jí)政府承擔(dān)，現(xiàn)在實(shí)際上要求縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)，支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快，有些地方義務(wù)教育高達(dá)縣財(cái)政支出的85％。事權(quán)層層下放的直接后果是縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境，基層公共品供給嚴(yán)重不足，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政寅吃卯糧，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹。
(三)橫向失衡與地區(qū)間財(cái)政不均衡加劇
應(yīng)當(dāng)說轉(zhuǎn)移支付制度是促進(jìn)各區(qū)域公共服務(wù)水平均等化的主要手段，而我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度的政策結(jié)果并不理想。從轉(zhuǎn)移支付形式看，體制補(bǔ)助和稅收返還，實(shí)際是中央與地方政府妥協(xié)的產(chǎn)物。1994年分稅制改革為保地方政府既得利益，艱苦談判的結(jié)果是實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還制度，返還額以1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)作為稅收返還基數(shù)，逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定。這種以照顧既得利益為目標(biāo)、以收入來源地為原則的稅收返還辦法，形成了“一省一率、一省一額”，不可避免地帶來了與生俱來的不均衡結(jié)果，而且在轉(zhuǎn)移支付中占主導(dǎo)地位，其比重曾高達(dá)82％，為消除不均衡影響，中央也曾推出過渡期政府間轉(zhuǎn)移支付試驗(yàn)計(jì)劃，幫助貧困地區(qū)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)投入、失業(yè)人員補(bǔ)助、西部大開發(fā)和東北振興財(cái)政支持等，對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政不平衡作用，總體上效果欠佳、力度不夠、規(guī)模有限。而且作為國(guó)家特定領(lǐng)域改革的財(cái)政支持和資金保證，并不符合應(yīng)有的公平化要求，補(bǔ)助缺乏科學(xué)依據(jù)，雖采用了多元回歸法，但涉及范圍不大，采集因素不多，隨意性較大。要求地方配套的做法，也對(duì)原本并不寬裕的地方政府造成了壓力，其結(jié)果反而拉大了地區(qū)差距。
(四)地方財(cái)政層級(jí)過多與政府預(yù)算軟約束并存
一方面，地方財(cái)政層級(jí)過多。我國(guó)是五級(jí)架構(gòu)的政府，世界上較典型的僅三級(jí)架構(gòu)或準(zhǔn)三級(jí)，如聯(lián)邦制的美國(guó)、澳大利亞和單一制的日本、法國(guó)。我國(guó)五級(jí)半政府管理結(jié)構(gòu)層次：即一級(jí)為中央政府，二級(jí)為31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，三級(jí)331個(gè)地級(jí)行政單位，四級(jí)2861個(gè)縣級(jí)行政單位，五級(jí)44741個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。上世紀(jì)80年代以來，又專設(shè)了16個(gè)計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。按此架構(gòu)，如各級(jí)政府都要求按分稅分級(jí)的框架形成財(cái)力分配，擁有其主體稅種和穩(wěn)定稅基，難度很大。同時(shí)，財(cái)政級(jí)次過多導(dǎo)致資金使用效率邊際遞減，帶來不同級(jí)次政府之間的財(cái)政博弈，地方財(cái)政困難加劇，債務(wù)增多，某種程度上與政府級(jí)次過多、地方政府缺乏主體稅種不無關(guān)系。另一方面，地方政府預(yù)算約束弱化。地方預(yù)算硬化的前提是地方政府能夠從正式的預(yù)算安排中得到足夠的收入資源，事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，而現(xiàn)行財(cái)政體制結(jié)構(gòu)很難做到。由于地方政府過多的支出責(zé)任易激發(fā)預(yù)算外收入偏好，下放的財(cái)權(quán)又使地方政府有取得預(yù)算外收入的權(quán)力，一定程度上地方政府的預(yù)算外收入甚至體制外收入是中央政府默許的，地方各級(jí)人大也無法有效監(jiān)督。大量非正常收入存在，地方政府實(shí)際上擁有了向當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)收取無限“收入”的權(quán)力，且這種權(quán)力不受監(jiān)督，預(yù)算很難約束；大量借款難以消化，分稅制體制并未包含地方政府融資權(quán)，大量地方隱性債務(wù)、或有負(fù)債和債務(wù)危機(jī)隱患不斷浮出水面。
(五)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)分割嚴(yán)重
財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是地方政府財(cái)政分權(quán)的必然結(jié)果，不僅表現(xiàn)為上下級(jí)政府間的垂直競(jìng)爭(zhēng)，還伴隨同級(jí)政府間的水平競(jìng)爭(zhēng)�！胺衷畛燥垺必�(cái)政體制下，主要是上下級(jí)政府間的垂直競(jìng)爭(zhēng)。地方政府采取先對(duì)企業(yè)減免稅，后集資攤派等形式體外循環(huán)，納入地方金庫。分稅制下，主要是同級(jí)政府間的水平競(jìng)爭(zhēng)。由于我國(guó)企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征，劃歸地方政府的國(guó)企自然成了地方的重要財(cái)源，地方為維持本地經(jīng)濟(jì)繁榮，保證財(cái)政收入穩(wěn)定，努力擴(kuò)充自身控制的經(jīng)濟(jì)資源，熱衷于上大項(xiàng)目，特別是高稅產(chǎn)品和預(yù)期價(jià)高的產(chǎn)品，盲目投資，重復(fù)建設(shè)，并采取稅收優(yōu)惠、地方保護(hù)等手段，吸引稅收資源流入和限制外地資源進(jìn)入本地市場(chǎng)，如設(shè)置準(zhǔn)入壁壘或流出障礙，采取不正當(dāng)手段對(duì)外傾銷，甚至保護(hù)、縱容造假和偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售，嚴(yán)重阻礙了要素自由流動(dòng)和市場(chǎng)化進(jìn)程。
三、國(guó)家治理新常態(tài)下財(cái)政分權(quán)結(jié)構(gòu)取向的合法性
(一)加快中央與地方財(cái)稅關(guān)系的法治化進(jìn)程
一是收入劃分的法律約定。應(yīng)啟動(dòng)立法，并以征稅效率高低為標(biāo)準(zhǔn)，適合集中征收的應(yīng)歸中央，區(qū)別對(duì)待的歸地方。從稅種結(jié)構(gòu)看，應(yīng)以增值稅為主，消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充。其中，增值稅對(duì)發(fā)票管理和征收素質(zhì)要求較高，易偷漏稅和騙稅；所得稅因我國(guó)金融系統(tǒng)尚不發(fā)達(dá)，企業(yè)財(cái)會(huì)信息披露不規(guī)范，企業(yè)收入和居民收入透明度低，征收成本高，且近年來增幅有限，增值稅增幅空間遠(yuǎn)大于企業(yè)所得稅，各有利弊。因此，短期維持現(xiàn)行稅收結(jié)構(gòu)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)逐步規(guī)范兼并一些諸如城建稅、教育費(fèi)附加和土地增值稅等數(shù)額較小而征收成本較高的地方稅種。同時(shí)，考慮增加資源稅比例并適當(dāng)將其作為地方稅的主要稅種，以增加資源豐富偏遠(yuǎn)地區(qū)的收入。如將森林、水、旅游、牧場(chǎng)等資源納入征收范圍，可調(diào)動(dòng)地方保護(hù)資源的積極性，還將促進(jìn)資源的合理開發(fā)和有效利用。我國(guó)相對(duì)貧困的中西部和東北部地區(qū)為資源大省，確保合理可持續(xù)開發(fā)前提下，開征資源稅是彌補(bǔ)地區(qū)收入不足的有效舉措。二是稅收征管體制的立法化和司法化。所有稅種都須經(jīng)全國(guó)人大的立法程序通過，這樣可以從根本上改變多數(shù)稅種為條例或暫行條例的狀況；規(guī)范完善稅收爭(zhēng)議訴訟程序，強(qiáng)化稅收征管法律控制和納稅人權(quán)利保障意識(shí)；合理劃分中央地方的稅收立法權(quán)，在統(tǒng)一稅法前提下，將企業(yè)所得稅等地方稅的部分政策調(diào)整權(quán)下放地方；對(duì)于個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，在中央統(tǒng)一調(diào)控前提下，將具體實(shí)施辦法、稅目、稅率、稅收減免和起征點(diǎn)等事項(xiàng)交地方負(fù)責(zé)；稅源零星分散、征收成本高、地方差異大的稅種，應(yīng)將立法權(quán)、解釋權(quán)和征管權(quán)應(yīng)全部下放地方。三是明晰中央與地方的稅收邊界。按財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，進(jìn)一步明確中央與地方各自的事權(quán)，中央管全局，地方管制宜，根據(jù)事權(quán)賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，通過財(cái)權(quán)所取的財(cái)力與所承擔(dān)職能相一致并受到法律的保護(hù)。
(二)科學(xué)劃分財(cái)政管理權(quán)限并以立法形式確立
加快實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理權(quán)限劃分規(guī)范化是轉(zhuǎn)型期國(guó)家由管理到治理轉(zhuǎn)變的必然選擇和法治化要求的根本措施。
分類劃分。一是支出類原則。全國(guó)受益的劃歸中央，地方受益的歸地方；全國(guó)性的公共服務(wù)活動(dòng)，中央承擔(dān)，反之歸地方；投資大、受益廣、協(xié)調(diào)難、技術(shù)高或關(guān)系國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目，中央支，其他地方支。二是收入類原則。主要按效率、適應(yīng)、恰當(dāng)，責(zé)權(quán)一致、利益分擔(dān)等原則進(jìn)行分類。具體為處理政企關(guān)系的效率原則，即稅收收入的劃分要便于征管、降低成本，有利于防止稅收流失、促進(jìn)收入增加；處理中央與地方關(guān)系的稅源充分原則，即稅源廣、收入穩(wěn)定的稅種劃歸中央，反之歸給地方；處理地區(qū)關(guān)系的公平稅負(fù)原則，即對(duì)可能導(dǎo)致地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)、稅負(fù)不公的稅種(如所得稅)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一稅法，中央直管；處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)統(tǒng)一原則，即稅收開征不能妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，某稅種可能被當(dāng)作地方保護(hù)主義和市場(chǎng)屏障的工具，阻礙商品自由流通，就應(yīng)劃歸中央。三是職能類原則，即承擔(dān)穩(wěn)定職能、收入再分配職能的相關(guān)稅種劃歸中央；資源配置職能依據(jù)公共品性質(zhì)及層次性和效率，包括配置和征管效率，分別由中央地方共同承擔(dān)；職能交叉部分，協(xié)調(diào)解決。四是稅種類原則。流動(dòng)性較大的稅種，如公司所得稅、增值稅等劃歸中央；較小的，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅等，劃歸地方；與自然資源有關(guān)的稅種和關(guān)稅及其他影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的收費(fèi)，全部劃歸中央。
分層設(shè)計(jì)。一是事權(quán)明確。做到層層職責(zé)分明、事事關(guān)系明確。第一層是國(guó)家與市場(chǎng)的事權(quán)。市場(chǎng)有效的領(lǐng)域國(guó)家退出，市場(chǎng)失效的國(guó)家介入，由此決定政府與企業(yè)和個(gè)人的“事權(quán)”，這是基本準(zhǔn)則；第二層是中央和地方的事權(quán)。全國(guó)受益的公共品由中央政府提供，地方受益的由地方提供，以此確定職能范圍和事權(quán)界限；第三層是地方與地方之間的事權(quán)。按受益原則，誰受益誰出資，中央居中協(xié)調(diào)；第四層是政府機(jī)構(gòu)之間財(cái)政活動(dòng)的事權(quán)。如財(cái)政與稅務(wù)、國(guó)稅與地稅、財(cái)稅三家與國(guó)資管理部門、稅務(wù)與海關(guān)、財(cái)政與社保，以及各部門內(nèi)部之間的事權(quán)關(guān)系。二是財(cái)權(quán)合理。財(cái)權(quán)劃分以事權(quán)為基礎(chǔ)，有多大事權(quán)就應(yīng)有多大財(cái)權(quán)，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等。由于中央政府承擔(dān)了國(guó)家安全、國(guó)際往來、政治穩(wěn)定、全國(guó)性的立法和司法、貨幣管理、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)發(fā)展等重大職責(zé)，財(cái)權(quán)也應(yīng)體現(xiàn)中央的主導(dǎo)地位，主要的財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政收支權(quán)應(yīng)集中在中央。同時(shí)，按責(zé)權(quán)一致、效率優(yōu)先原則，給地方以相應(yīng)的財(cái)權(quán)。三是財(cái)力充裕。財(cái)政收入多寡要與擔(dān)負(fù)的職能相適應(yīng)，確保各級(jí)政府有足夠的財(cái)力滿足職能需要。衡量財(cái)力充裕的指標(biāo)簡(jiǎn)單講即財(cái)政收支狀況，健全的財(cái)政體制應(yīng)保證各級(jí)財(cái)政收支大體平衡，不發(fā)生債務(wù)危機(jī)。四是統(tǒng)分結(jié)合。由于轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜性，事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分很難做到界限分明，總有些模糊或交叉，要做到事權(quán)明確、財(cái)權(quán)合理，相當(dāng)程度上依賴于實(shí)際操作過程中的相機(jī)抉擇。財(cái)力的劃分更是如此。雖然各財(cái)政主體的收支可從數(shù)量上嚴(yán)格區(qū)分，但因轉(zhuǎn)移支付的存在，財(cái)力的劃分實(shí)際上也是相對(duì)的，目的在于通過權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。無論制度規(guī)定還是財(cái)政具體活動(dòng)，各財(cái)政主體須有獨(dú)立行使的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力，忽視地方利益，或靠中央接濟(jì)過日子的做法，實(shí)踐證明行不通。但過分強(qiáng)調(diào)地方利益，也會(huì)造成諸侯割據(jù)，經(jīng)濟(jì)分化，危及政權(quán)。所以，統(tǒng)分適度才能協(xié)調(diào)矛盾，共同發(fā)展。
(三)財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)近期路線圖
一是先行適度分權(quán)治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)改革。財(cái)政分權(quán)的實(shí)質(zhì)在于中央和地方政府間職責(zé)與權(quán)力范圍的劃分，以避免信息不對(duì)稱，促進(jìn)資源的更有效配置、社會(huì)福利的最大化和制度創(chuàng)新。在國(guó)家治理體系背景下，財(cái)政分權(quán)的核心問題現(xiàn)代預(yù)算制度已呈現(xiàn)出從控制導(dǎo)向走向績(jī)效導(dǎo)向、從合規(guī)控制轉(zhuǎn)向公民參與、從年度預(yù)算拓展為中期財(cái)政規(guī)劃等演化趨勢(shì)，要抓住時(shí)機(jī)，先行選擇適度分權(quán)改革的試點(diǎn)，進(jìn)一步探索如何賦予地方應(yīng)有的稅收管理權(quán)，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束，處理好適度分權(quán)問題。二是處理好三個(gè)關(guān)系。國(guó)家資源汲取、政治滲透和危機(jī)解決能力的提升離不開財(cái)政收入支撐，財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)須有較高的集中性；發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，事權(quán)調(diào)整實(shí)現(xiàn)啞鈴形分權(quán)結(jié)構(gòu)，虛省弱市、強(qiáng)化中央權(quán)威，稅權(quán)調(diào)整以分稅為主、分成為輔，鼓勵(lì)地方積極性；轉(zhuǎn)移支付以地方轄區(qū)居民效用最大化，上級(jí)政府能夠?qū)χЦ顿Y金有效監(jiān)督為前提，強(qiáng)化用途指定較寬泛并按因素法分配資金的分類撥款，提高資源配置效率。三是夯實(shí)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化基礎(chǔ)。全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度載體。改革目前核心預(yù)算機(jī)構(gòu)缺失、預(yù)算碎片化等現(xiàn)實(shí)約束，組建國(guó)家預(yù)算管理局，推進(jìn)全口徑預(yù)算管理；引入?yún)⑴c式管理，試行分部門預(yù)算審議與票決；構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃；整合預(yù)算監(jiān)督資源，加強(qiáng)財(cái)政問責(zé)，承載公共受托責(zé)任。嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，加強(qiáng)預(yù)算資金規(guī)范化管理和監(jiān)督，加大對(duì)地方財(cái)政支出和轉(zhuǎn)移支付資金使用的審計(jì)監(jiān)督力度，加強(qiáng)預(yù)算資金透明度管理。四是探索預(yù)算公開法治化路徑。預(yù)算公開法治化與財(cái)政分權(quán)體制本質(zhì)上密不可分，我國(guó)預(yù)算公開實(shí)踐表明，法治化是預(yù)算公開的必然選擇。預(yù)算公開法治化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)的規(guī)范化。現(xiàn)代法治國(guó)家預(yù)算權(quán)規(guī)范化的發(fā)展有公法與私法兩條路徑，但當(dāng)前我國(guó)預(yù)算權(quán)的配置與監(jiān)督都面臨著一些困難，需結(jié)合財(cái)政分權(quán)體制，遵循預(yù)算公開法治化一般規(guī)律，合理利用轉(zhuǎn)型期的民主資源，在慎待財(cái)政分權(quán)體制下縱向政府間事權(quán)存在差異配置的基礎(chǔ)上，激發(fā)多方積極性和創(chuàng)造力。省以下各級(jí)政府預(yù)算公開可借助私法進(jìn)行，以協(xié)商民主為基礎(chǔ)將預(yù)算權(quán)規(guī)范化的價(jià)值問題轉(zhuǎn)換為程序問題，化解預(yù)算權(quán)規(guī)范化外部困境中難題，將推進(jìn)社會(huì)公眾的預(yù)算參與作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開的手段；省級(jí)以上層級(jí)(含省級(jí))預(yù)算公開應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，以代議制民主為根基來突破預(yù)算權(quán)規(guī)范化內(nèi)部困境障礙，形成倒逼式邏輯關(guān)系格局，為我國(guó)預(yù)算公開的法治化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。
作者介紹：陳冬紅，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)，教授，研究員，北京 100836
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