村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離

 內(nèi)容提要：村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系（鄉(xiāng)村關(guān)系）存在著“偏離”成文法律規(guī)范的現(xiàn)象，這種偏離嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。作者分析了鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出了將村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限；進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)等若干對(duì)策建議。  

 關(guān)鍵詞：村民自治 鄉(xiāng)村關(guān)系 偏離

隨著中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令─服從型的鄉(xiāng)村關(guān)系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)①。

誠然，包括憲法和《村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村組法》）在內(nèi)的一系列成文法律都已確認(rèn)了村委會(huì)的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系（簡稱鄉(xiāng)村關(guān)系）又常常與成文法律所規(guī)范的存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。本文擬在對(duì)若干鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出若干對(duì)策建議。

一、鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)

鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離，最經(jīng)常、也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。

村委會(huì)由村民依法直接選舉產(chǎn)生而不受干預(yù)，這是它作為村民自治組織的必然要求，它使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失其合法依據(jù)。也正因?yàn)槿绱�，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)總是力圖通過種種手段干預(yù)、操縱選舉，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。當(dāng)然，不同的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加影響的方式與效果也有所區(qū)別。相對(duì)說來，實(shí)行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)選舉一般不定調(diào)子，不劃框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認(rèn)定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結(jié)果。而其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則存在直接干預(yù)甚至操縱選舉的情況。我們?cè)谔K北某縣調(diào)查時(shí)，就碰到一個(gè)鄉(xiāng)的黨委書記（曾任過縣里推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的民政局副局長）以農(nóng)民素質(zhì)太低、該鄉(xiāng)情況特殊為由，堅(jiān)決抵制直選，并且直接操縱幾個(gè)村的選舉。有關(guān)研究資料和我們的調(diào)查均顯示，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在村委會(huì)選舉中大多能實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。而且這種干預(yù)一般不會(huì)激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府干預(yù)（如取消賄選產(chǎn)生的村委會(huì)）通常被認(rèn)為是合法的。

在平時(shí)的村務(wù)活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運(yùn)用手中的資源誘使村委會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的意志。由于農(nóng)民的組織化程度較低以及轉(zhuǎn)型期社會(huì)問題復(fù)雜多變，村委會(huì)在遇到諸多棘手問題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計(jì)劃生育問題等）時(shí)，自己實(shí)在難以解決，非得依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫助。同時(shí)，村委會(huì)還希望能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)多得到一些撥款。因此，許多村委會(huì)便盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利用自己的資源

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