我國行政體制改革的回顧與前瞻

　 世界正處在世紀之交。如果說20世紀是中華巨龍從昏睡到覺醒的世紀的話，那么21世紀將是這條巨龍騰飛天際的世紀。我們有理由保持樂觀，對新世紀充滿美好的憧憬和信心；我們又應該十分清醒：巨龍的騰飛要靠全面、深入的改革來實現，包括經濟體制、政治體制和行政體制的改革。

傳統(tǒng)行政體制的回顧與反思

建國以來，我國政府體制的建立和發(fā)展主要受到以下幾個方面的影響：1 ）意識形態(tài)——即馬克思主義關于社會主義政府體制的理論構想和基本原則；2）蘇聯政府體制模式；3）中國傳統(tǒng)政府體制和政治文化；4）我黨長期革命斗爭中的實踐經驗；5）發(fā)展的目標定位和戰(zhàn)略選擇〔1〕。五種因素共同作用的結果， 使我國政府體制具有全能主義特征。

全能政府可以定義為在某種崇高意識形態(tài)的指導下實行大規(guī)模干預以圖徹底改造和重塑社會的大政府。從改革以前的情況看，我國全能主義行政體制的外在特征表現在以下方面：1 ）政府萬能與社會萎縮：“市民社會”極不發(fā)達，完全依賴政府部門處理一切公共事務；社會中介組織官僚化，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介；社會自我約束力下降，指靠政府來約束不良社會行為，忽視了個人行為的自我約束和社會約束；社會對政府的約束力不足。2 ）政府職能過度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。3）政府職能結構〔2〕不合理：經濟職能過強，社會職能過弱；在經濟職能中，微觀管理功能過強，宏觀管理功能過弱；社會管制功能過強，社會服務功能過弱。 4）機構臃腫，部門林立，部門之間缺乏有效的協調。5 ）行政機關工作人員隊伍龐大，素質低下。6）權力過分集中。

不可否認，傳統(tǒng)行政體制（本文指78年改革以前的行政體制）在我國的形成具有某種必然性，也曾經起到積極的作用。但回頭來看，傳統(tǒng)體制在形成時就孕育著許多難以克服的內在矛盾。

首先是目標多元性與手段單一性的矛盾。目標多元即政府追求的目標涉及到政治、經濟、教育（www.xfhttp.com－雪風網絡xfhttp教育網）、文化、社會等各個領域，手段單一性則表現為對行政手段的過分依賴。行政手段以權力為基礎，層級節(jié)制、明確的權威和相應的服從則是其根本特征。手段單一性在實踐中表現為對經濟手段、經濟杠桿的忽略和排斥，表現為“人治”取代了法制。其結果是目標與手段之間缺乏內在適應性，行政體制必然缺乏活力。

其次是政府的角色沖突和角色錯位。在社會主義經濟體制中，公有制實際上是政府所有制，政府所有制又以部門所有制為其主要形式。在這種制度安排下，本應由企業(yè)追求的東西實際上亦為政府部門所追求，從而導致角色沖突：一方面，作為企業(yè)的所有者，各政府部門要追求經濟收益和利潤；另一方面，作為公共權力的擁有者，它們要促進公益并保護公眾作為公民和消費者的權益。當所有者的角色壓倒了公共權力擁有者的角色，對經濟效益的追求以犧牲社會效益和消費者的權益為代價時，就是政府角色的錯位。

第三是大一統(tǒng)要求和協調困難的矛盾。全能政府的特點是追求大一統(tǒng)，它要求全社會統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動來實現崇高的目標，而社會的統(tǒng)一又以不同層級政府、政府不同部門之間的高度統(tǒng)一為前提。統(tǒng)一靠協調來實現，而傳統(tǒng)行政體制使得政府內部的協調困難重重。從管理學角度來看，作為協調對象的單位若以算術級數增加的話，單位之間的關系系數將以幾何級數增加，協調任務量和困難性也以幾何級數增加。部門林立的結果必然是協調困難。如果從更深層次上找原因，所有者角色把政府部門的管理活動與其自身的經濟利益密切掛鉤，而圍繞切身利益的沖突無疑比僅涉及權力范圍的沖突要難以協調得多。

第四是政府責任的無限性與能力有限性的矛盾。職能和權力范圍的膨脹必然伴隨著責任的膨脹。政府責任的無限性既表現為政府自覺主

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