美國公共行政學(xué)百年回顧 一

美國公共行政學(xué)者霍哲教授與蓋布雷林(Holzer & Gabrielian,1998)博士將美國的行政學(xué)總結(jié)為五大理論：

·誠實、無黨派及象企業(yè)一樣的政府。誠實、無黨派、有效率的政府管理是建立公共行政學(xué)最為重要的概念。政府的兩大功能是“意志的表達(dá)與意志的執(zhí)行”（古德諾Goodnow, 1900）。進(jìn)步主義運動時期不僅將行政與政治分離。而且開始了向私有部門學(xué)習(xí)最佳實踐的努力。正如在當(dāng)今的公共服務(wù)中倡導(dǎo)私有化與更多的市場機(jī)制一樣，這種向私有部門借用經(jīng)驗的做法不局限于組織的內(nèi)部過程，同樣與政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)。

·經(jīng)典管理模式。當(dāng)行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學(xué)的主流觀念就開始追求象機(jī)器一樣的效率：即用最少的能源耗費完成工作。重心從公共行政在社會中的地位這樣一個政治問題轉(zhuǎn)移到微觀的問題——即如何有效地管理組織的問題。這種導(dǎo)向源于科學(xué)管理學(xué)派并在較為復(fù)雜的行政決策制定分析中達(dá)到頂峰。通過對企業(yè)組織的研究得出一系列被認(rèn)為在管理中廣為適用的原理與原則，而運用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運用于公共部門組織的管理被認(rèn)為是順理成章。

·政治與政策制定。當(dāng)行政學(xué)成為一門獨立的學(xué)科建立起來，而且新興的福利國家開始廣泛發(fā)展福利項目時，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實。羅斯福新政時期政府對社會事物的干預(yù)就是明顯的例證。如此，公共機(jī)構(gòu)為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調(diào)整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個主要趨勢便是遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學(xué)者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設(shè)現(xiàn)在被認(rèn)為是幼稚的。人們認(rèn)識到價值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號稱為是“中立”的內(nèi)部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應(yīng)當(dāng)參與政策制定。

·人類行為。經(jīng)典管理學(xué)派植根于泰勒的科學(xué)管理學(xué)派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費完成工作。盡管從私營部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實證明用這些理論來解釋無論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當(dāng)?shù)�。尤其是它們不能解釋人性的�?fù)雜性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀(jì)二十年代末及三十年代霍桑實驗與對組織的社會學(xué)研究形成了新的管理學(xué)派思想。行為學(xué)派強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系與個人目標(biāo)的重要性。即強(qiáng)調(diào)組織中個人與集體的多層面、網(wǎng)絡(luò)狀、非正式組織的重要性。

·項目的有效性。二十世紀(jì)以來，伴隨著技術(shù)的日益進(jìn)步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項目增多。同時，公共財政資源逐漸萎縮。如此，公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國公眾關(guān)心的首要問題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實用工具與技術(shù)，而且有助于我們對行政學(xué)學(xué)科的理論構(gòu)思。公共行政學(xué)開始將自身看作是一門綜合學(xué)科，通常是有價值觀念沖突且價值觀相互競爭的學(xué)科，而這門學(xué)科還在不斷地適應(yīng)與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績。

第二部分：美國公共行政實踐的三種模型

尤格斯與凱勒(Uveges & Keller,1998)提出了美國公共行政實踐的三種模型，而這三種模型又基于三個假設(shè)或前提。應(yīng)該說，三種行政管理模型反映了美國政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何

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