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上海市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的必然性及現(xiàn)狀和發(fā)展模式研究
上海農(nóng)村面臨自然人口老齡化、高齡化和流動(dòng)老齡化的壓力。上海早在1979年就進(jìn)入人口老齡化城市行列（1999年10月，中國已跨入了老齡社會(huì)的行列）。據(jù)預(yù)測，上海人口老齡化進(jìn)程在21世紀(jì)初的前十年較為平緩，2010年至2020年老齡化高速發(fā)展，2015年，全市60周歲及其以上的老年人將占全市總?cè)丝诘?4.9%。(2)本市老年人口還呈現(xiàn)高齡化的趨勢，人口預(yù)期壽命從1995年的76.0歲上升到2000年的78.8歲。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，年輕人的城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于老年人的城鎮(zhèn)化速度，因此農(nóng)村人口老齡化形勢更為嚴(yán)峻。在農(nóng)村，大多數(shù)老年農(nóng)民的現(xiàn)狀是一元積蓄（有的只是少量積蓄），二無保障（絕大多數(shù)人不享有退休金和醫(yī)療保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)未普及且保險(xiǎn)水平低），從經(jīng)濟(jì)來源到生活照顧幾乎完全依靠子女。因此，農(nóng)民老有所養(yǎng)必將成為上海農(nóng)村面臨的一個(gè)重大的什會(huì)問題。4.城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化是解脫上海郊區(qū)農(nóng)村土地社會(huì)保障功效的必然要求
社會(huì)保障是農(nóng)村土地對農(nóng)民重要的功效之一。土地對農(nóng)民有提供就業(yè)的功效、經(jīng)濟(jì)收益功效、社會(huì)保障功效、土地增值收益功效等。我們研究表明，發(fā)達(dá)地區(qū)，土地對農(nóng)民的功效主要是社會(huì)保障功效、土地增值收益功效、就業(yè)功效等。土地對農(nóng)民的社會(huì)保障功效表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一個(gè)層面是通過擁有對土地所有權(quán)的成員權(quán)取得社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)保障的權(quán)利。中國的農(nóng)村社會(huì)保障，是和戶籍制度聯(lián)系在一起的，目前農(nóng)村的社會(huì)保障是屬地管理。農(nóng)民只有取得當(dāng)?shù)丶瘓F(tuán)成員權(quán)（與土地所有權(quán)的成員權(quán)相對應(yīng)），才能在需要社會(huì)保障時(shí)得到一定保障。第二個(gè)層面，即土地提供農(nóng)民最基本生活保障的功效，即當(dāng)農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)從其他途徑取得收益時(shí)，在自己承包的土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)，可以取得基本生活需要的糧食、蔬菜和柴禾。這是其他社會(huì)保障機(jī)制殘缺情況下土地提供給農(nóng)民的社會(huì)保障。
在城鎮(zhèn)化過程中，要使農(nóng)村過剩勞動(dòng)力從經(jīng)營土地上轉(zhuǎn)移出來，就要使農(nóng)民從土地對農(nóng)民提供社會(huì)保障中解脫出來，就要尋找相應(yīng)的社會(huì)保障的替代機(jī)制。完善的類似于城鎮(zhèn)社會(huì)保障的農(nóng)村社會(huì)保障，是一個(gè)好的選擇。
二、上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會(huì)保障現(xiàn)狀
1.上海市城鄉(xiāng)社會(huì)保障對比分析
上海市是我國市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上社會(huì)保障制度比較完善的地區(qū)，但城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在著較大的差異。從社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、自愿補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金制度等方面比較看出，上海市城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異較大，如表1所示。
2.上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會(huì)保障存在的問題
從前面的分析可以看出，與城市社會(huì)保障相比，農(nóng)村社會(huì)保障存在以下的問題：
第一、農(nóng)村社會(huì)保障的法制化程度比較低
根據(jù)筆者收集到的不完全資料統(tǒng)計(jì)，目前正在執(zhí)行的、由上海市制定的直接關(guān)系居民社會(huì)保障的文件有28個(gè)，只涉及城鎮(zhèn)居民的14，只涉及農(nóng)村居民的2個(gè)（農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)），既涉及城鎮(zhèn)居民又涉及農(nóng)村居民的個(gè)保險(xiǎn)水平有差別或資金來源有差別的7個(gè)，涉及到城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理沒有明顯差別的5個(gè)。
社會(huì)保障制度需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)來支撐，在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，極少有屬于規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障制度的法規(guī)。上海市農(nóng)村社會(huì)保障初步建立了養(yǎng)老和社會(huì)救助的基本框架，但遠(yuǎn)沒有城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系完備。
第二，農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施機(jī)制脆弱
上海市農(nóng)村社會(huì)保障所需要的合法的籌資機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制、完善的監(jiān)督機(jī)制都不健全。這就影響農(nóng)村社會(huì)保障工作的開展，使農(nóng)村社會(huì)保障處于落后地位。
第三，農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)施范圍窄，覆蓋面小
廣大農(nóng)村地區(qū)除對缺乏或者喪失勞動(dòng)能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實(shí)行“五�！敝贫韧�，除對在企事業(yè)單位有較穩(wěn)定職業(yè)的職工要求建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有納入社會(huì)保障范圍，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等則主要靠自我保障、家庭保障。長期以來，政府對農(nóng)民的社會(huì)保障局限在救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等項(xiàng)目上。政府對農(nóng)村的社會(huì)保障的投入與城鎮(zhèn)相比簡直是微乎其微。
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