論中國大城市管治方式的轉(zhuǎn)變

　　在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，中國各大城市面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇與競爭。各個大城市正千方百計地挖潛改造，以提高本身在國家、省域或市域城市體系中的地位。優(yōu)先發(fā)展中心城區(qū)，促進(jìn)人口產(chǎn)業(yè)在大城市中的集聚，成為國家和省市的共識。同時要求大城市建立新的管治方式來實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)。因此，各種旨在強(qiáng)化大城市發(fā)展的改革措施紛紛出臺。

　　最令學(xué)者矚目的是近來的大城市管治方式的變化，具體表現(xiàn)在城市行政區(qū)劃的調(diào)整，許多城市已經(jīng)或正在提出將大城市周邊的縣（市）直接與中心城區(qū)合并方案及與其有關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略，這里簡稱為“撤縣并區(qū)”。

　　盡管大城市已把“撤縣并區(qū)”作為促進(jìn)城市化和提升自身競爭力的新的管治框架，但對“撤縣并區(qū)”這種管治方式的內(nèi)涵還是有點(diǎn)知其然而不知其所以然，一些官員甚至以為，只要“撤縣并區(qū)”，城市競爭力就得到提高。如何準(zhǔn)確把握“撤縣并區(qū)”，它能否對全球化、城市化產(chǎn)生促進(jìn)作用，目前還很少能見到深刻的討論，本文擬從大城市管治方式轉(zhuǎn)變來探討這些問題。

　　  1  大城市管治轉(zhuǎn)變

　　城市區(qū)域是中心城區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，中心城區(qū)也是城市區(qū)域發(fā)展的保證。對中心城區(qū)和城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的追求不斷對大城市管治提出新的要求。換句話說，大城市采用何種管治方式才能更為有效地促進(jìn)兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展是大城市管治中的核心問題。它不僅關(guān)系到城市區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)，更關(guān)系到城市區(qū)域的城市行政結(jié)構(gòu)。

　　許多理論揭示了大城市管治的內(nèi)在機(jī)制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)競爭和合作是產(chǎn)生大城市管治變化的兩種基本力量(Ostrom,1986;Ostrom,Schroeder  Wynne,1993;Ostrom,Gardner,Walker,1994。)。他們認(rèn)為大城市管治實(shí)際上有兩種基本的方式，一種是由中心城區(qū)操縱的城市區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市區(qū)域的發(fā)展要靠中心城區(qū)來帶動，這種管治方式稱為“集中式管治”(Centralized  Governance)；另一種管治方式稱為“分散式管治”(Decent  ralized  Governance)，即讓城市區(qū)域內(nèi)眾多的城鎮(zhèn)，相互競爭，共同促進(jìn)城市化。強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)不要過分干預(yù)城市區(qū)域內(nèi)其他城鎮(zhèn)，而讓市場機(jī)制來協(xié)調(diào)城市區(qū)域發(fā)展。他們還認(rèn)為，“集中式”和“分散式”管治方式都有其內(nèi)在的弊端。前者機(jī)構(gòu)臃腫，辦事效率低，容易造成官僚主義。后者又容易造成各自為政，盲目發(fā)展。多中心管治(Multi-Center  Governance)方式則吸取了兩者優(yōu)點(diǎn)，為大城市比較理想的管治方式。多中心管治既承認(rèn)城市區(qū)域是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，又突出了中心城區(qū)對城市區(qū)域的協(xié)調(diào)作用。

　　在經(jīng)濟(jì)全球化過程中，西方國家大城市管治方式變化正是從“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治轉(zhuǎn)變的。

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，城市政府對城市區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)一方面要求城市之間的合作，同時又不能不考慮它們各自利益，利用競爭機(jī)制促進(jìn)城市區(qū)域的發(fā)展。中心城區(qū)既要引導(dǎo)郊區(qū)縣（市）的資源合理應(yīng)用，同時又要使郊區(qū)縣（市）真正走上與中心城區(qū)競爭的軌道。為了順應(yīng)這種公平競爭的要求，解決資源不均的矛盾，大城市在經(jīng)營和組織城市區(qū)域發(fā)展的方面，都把資源共享和合作作為大城市管治的核心。

　　在市縣關(guān)系方面，中心城區(qū)既不是采用計劃和分配的辦法為自己擴(kuò)大地盤，也不是放任與不管，而是在集中和分散之間取得整合。城市多中心管治賦予給市縣的是一個平等互助的關(guān)系。各個城鎮(zhèn)權(quán)限重新分配和調(diào)整。例如在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)業(yè)、土地使用權(quán)利等問題上以城市區(qū)域的市場機(jī)制為準(zhǔn)則。如果一個發(fā)展項(xiàng)目來到一個效區(qū)縣（市），那么這個縣（市）就要從整個城市區(qū)域出發(fā)，合理安排這個項(xiàng)目，不能維護(hù)自身的利益壓低標(biāo)準(zhǔn)來搶奪這個項(xiàng)目。當(dāng)一個項(xiàng)目來到中心城區(qū)時，中心城區(qū)也應(yīng)該遵守區(qū)域共同發(fā)展準(zhǔn)則，不能不加選擇性地包攬一切。因此，城市多中心管治是一個現(xiàn)實(shí)的合作過程，它容不得中心城區(qū)政府統(tǒng)管一切而增加管理成本，也容不得各自為政，不擇手段地為各自獲得發(fā)展。

　　在城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，中心城區(qū)除了制定區(qū)域發(fā)展政策外，還通過建立專門機(jī)構(gòu)直接對周邊地區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)。在不打破各自的行政區(qū)劃界限基礎(chǔ)上將一

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