BOT項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)與管理策略論文
引 言
面對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，如何籌措足額資金已然成為一個(gè)迫切需要解決的問題。實(shí)踐證明，采用 BOT 投資方式是吸引內(nèi)外資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效舉措，對(duì)于解決發(fā)展中國(guó)家的建設(shè)資金短缺等問題可以起到積極作用。但由于我國(guó) BOT 項(xiàng)目仍處于初步階段，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)還存在一定的誤區(qū)，BOT 項(xiàng)目面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，全面了解 BOT 項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，從而制定出積極、穩(wěn)妥的項(xiàng)目投資方案就顯得十分重要。
1 基本概念
BOT 是"build - operate - transfer"的縮寫，意為"建設(shè) - 運(yùn)營(yíng) - 移交",是私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式。我國(guó)一般稱其為"特許權(quán)",是指政府部門就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人企業(yè)（項(xiàng)目公司） 簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)來承擔(dān)該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個(gè)私人企業(yè)向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來回收項(xiàng)目的投融資，建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲取合理回報(bào)； 政府部門則擁有對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)； 特許期屆滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設(shè)施無償或有償移交給政府部門。
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是指可能導(dǎo)致項(xiàng)目損失的不確定性，美國(guó)項(xiàng)目管理大師馬克思·懷德曼將其定義為某一事件發(fā)生給項(xiàng)目目標(biāo)帶來不利影響的可能性。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理是為了最好地達(dá)到項(xiàng)目的目標(biāo)，識(shí)別、分配、應(yīng)對(duì)項(xiàng)目生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)與藝術(shù)，是一種綜合性的管理活動(dòng)。BOT 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理就是BOT 項(xiàng)目中的各參與方通過相互協(xié)商、共同努力，運(yùn)用大量的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別分析，最大限度減少甚至防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的損失，最后將避免、轉(zhuǎn)移和控制后的風(fēng)險(xiǎn)在各參與方之間進(jìn)行合理分配的科學(xué)管理方法。
2 BOT 項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)
由于受到投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、融資成本高、參與方眾多等方面的影響，以 BOT 融資方式建設(shè)的基礎(chǔ)項(xiàng)目面臨著極為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素。BOT 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于 BOT 實(shí)施的全過程，主要包括項(xiàng)目前期運(yùn)作期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期以及移交期四個(gè)方面。每個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)的存在都是不可避免的，作為 BOT 項(xiàng)目的參與者，就要充分考慮各個(gè)階段可能由于經(jīng)濟(jì)條件變化或經(jīng)營(yíng)決策變更等因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)。只有充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，才能找出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，從而減小甚至消除風(fēng)險(xiǎn)的影響。
�。�1） 前期運(yùn)作期的主要風(fēng)險(xiǎn)
前期運(yùn)作階段是 BOT 項(xiàng)目最早的階段，也是 BOT 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵階段。在這一階段，投資者應(yīng)在充分進(jìn)行可行性和必要性研究的基礎(chǔ)上，最終選擇出達(dá)到資源合理配置的最佳投資方案。對(duì)于政府和項(xiàng)目投資者，BOT 項(xiàng)目缺乏可行性論證或可行性分析失誤為該階段的主要風(fēng)險(xiǎn)，并可能影響其他階段的正常運(yùn)作，造成后續(xù)人力、物力、財(cái)力等資源的浪費(fèi)[1].除此之外，項(xiàng)目前期的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)還包括招投標(biāo)中存在的不公正風(fēng)險(xiǎn)、政府擅自改變或撤回承諾等不利因素，最終可能因資金無法及時(shí)到位并投入建設(shè)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗。
�。�2） 建設(shè)期的主要風(fēng)險(xiǎn)
BOT 項(xiàng)目在完成前期運(yùn)作所需相關(guān)手續(xù)、正式簽署有關(guān)文件并經(jīng)過政府批準(zhǔn)后即進(jìn)入到工程建設(shè)階段。投資方在此階段面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)為工程順利完工的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為工程拖期、成本超支、不能達(dá)到預(yù)計(jì)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量不合格等[2].導(dǎo)致完工風(fēng)險(xiǎn)的原因包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)未達(dá)到要求； 承包商的建設(shè)能力不足或資金匱乏； 承包商所作承諾的'法律效力及其履行承諾的能力不夠及民事干擾等。若項(xiàng)目未能按期完成，不僅會(huì)擠占營(yíng)運(yùn)時(shí)間，影響營(yíng)運(yùn)收入，還會(huì)產(chǎn)生巨額建設(shè)期利息，影響貸款本息的償還及投資的正�；厥�。
�。�3） 運(yùn)營(yíng)期的主要風(fēng)險(xiǎn)
BOT 項(xiàng)目建成后，即進(jìn)入了項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，主要包括項(xiàng)目的試運(yùn)營(yíng)和正式運(yùn)營(yíng)階段。BOT 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過程中，由于市場(chǎng)、技術(shù)及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)的總稱，是 BOT 投資方式的另一個(gè)核心風(fēng)險(xiǎn)[3].交通量的大小、項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、是否需每年投入過高的道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用及是否出現(xiàn)技術(shù)缺陷都將直接影響項(xiàng)目的正常收益。
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方對(duì)于公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理能力是決定公路 BOT 項(xiàng)目質(zhì)量控制、成本控制和運(yùn)營(yíng)效率的一個(gè)重要因素，直接決定了項(xiàng)目能否在特許協(xié)議期內(nèi)獲取盈利。
�。�4） 移交期的主要風(fēng)險(xiǎn)
BOT 項(xiàng)目的最后一個(gè)階段是移交階段，當(dāng) BOT 項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，投資人必須將項(xiàng)目以有償或無償?shù)姆绞揭平徽�。�?xiàng)目移交時(shí)需滿足一定的完好程度，只有在完好移交之后各方面還能正常運(yùn)營(yíng)下去并達(dá)到預(yù)計(jì)目的才能算是真正的成功[4].由于信息不對(duì)稱的存在及政府和項(xiàng)目公司在 BOT 項(xiàng)目上的目標(biāo)不一致性，導(dǎo)致項(xiàng)目公司容易通過采取一些損害項(xiàng)目來有利于項(xiàng)目公司而不利于政府，造成項(xiàng)目移交后無法正常運(yùn)營(yíng)或需額外支付高昂的技術(shù)費(fèi)用和原材料費(fèi)用等。
3 BOT 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理
BOT 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理就是將損失發(fā)生的不確定性減至一個(gè)可以接受的程度，然后再將剩余不確定性的責(zé)任分配給最適合承擔(dān)它的一方[5].在 BOT 項(xiàng)目開發(fā)過程中，不可控制風(fēng)險(xiǎn)可能在事實(shí)上逐漸變得可以控制，新的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨時(shí)不可預(yù)測(cè)的出現(xiàn)。至始至終進(jìn)行不間斷的風(fēng)險(xiǎn)管理在 BOT 項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)作過程中具有重要的意義。
�。�1） 前期運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)管理
為了加強(qiáng)運(yùn)作期間的風(fēng)險(xiǎn)管理，項(xiàng)目投資方需要建立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，廣泛咨詢和聽取各方的意見，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，達(dá)到防患于未然的目的。聘請(qǐng)權(quán)威的咨詢單位進(jìn)行審查并做好詳細(xì)的可行性評(píng)估是引導(dǎo)政府和項(xiàng)目投資者做出正確決策的重要途徑。進(jìn)行公開招投標(biāo)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇有資質(zhì)、有能力的建設(shè)單位是工程質(zhì)量的重要保證�；I集自由資金和申請(qǐng)銀行貸款，及時(shí)掌握政府的政策走向，爭(zhēng)取政府支持和法律法規(guī)保證是降低工程停建風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。
�。�2） 建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)管理
為了做好建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)管理，項(xiàng)目投資方必須認(rèn)真篩選合作伙伴，優(yōu)先考慮與行業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、實(shí)力雄厚的勘察設(shè)計(jì)、施工、項(xiàng)目管理公司進(jìn)行合作，并盡可能使用成熟的技術(shù)，確保設(shè)計(jì)方案合理、結(jié)構(gòu)安全、工程經(jīng)濟(jì)，促使整個(gè)項(xiàng)目在規(guī)定期限內(nèi)保質(zhì)保量完成既定目標(biāo)。項(xiàng)目公司可在合同中加列風(fēng)險(xiǎn)條款，要求承包商按照各種選用合同條款向保險(xiǎn)公司投保"工程一切險(xiǎn)"、"第三方責(zé)任保險(xiǎn)"、"人身意外險(xiǎn)"、"施工機(jī)械保險(xiǎn)"等，并允許承包商將保費(fèi)計(jì)入工程成本，確保承包商所作承諾的法律效力及履行承諾的能力。針對(duì)因征遷問題導(dǎo)致的民事干擾，要樹立正確的征遷意識(shí)，充分做好征地拆遷前期準(zhǔn)備工作，制定完善的工作方案，利用當(dāng)?shù)卣谡鞯夭疬w工作中的監(jiān)督指導(dǎo)職能，著力協(xié)調(diào)好各方關(guān)系和利益，建立正常的征地拆遷秩序，避免發(fā)生二次征用等問題。
（3） 運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)管理
項(xiàng)目投資方應(yīng)在施工階段嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，營(yíng)運(yùn)期間對(duì)過往車輛進(jìn)行自動(dòng)檢測(cè)并對(duì)惡意或嚴(yán)重超限的車輛收取高額補(bǔ)償費(fèi)或拒絕其進(jìn)入高速公路。此外，應(yīng)事先做好交通量預(yù)測(cè)分析及交通量轉(zhuǎn)移分析，在不會(huì)造成交通量大轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上定制合適的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)盡量爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣С�，�?chuàng)造出良好合理的收費(fèi)環(huán)境，從而保證項(xiàng)目最大限度地償還貸款。組建一支高素質(zhì)高水平的運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍是降低運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的必要條件。應(yīng)選擇資信良好且經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商，采取有效的激勵(lì)制度，促使管理層提高管理水平保證項(xiàng)目在整個(gè)特許期內(nèi)和移交時(shí)處于良好狀態(tài)，并通過成熟的技術(shù)隊(duì)伍及可靠的設(shè)備保障切實(shí)保障好運(yùn)營(yíng)過程中的技術(shù)更新。
（4） 移交期風(fēng)險(xiǎn)管理
要想使一個(gè) BOT 項(xiàng)目移交后仍可以完整地運(yùn)行，不僅需要依靠移交階段所做的工作，還必須有前期監(jiān)管打下的良好基礎(chǔ)。BOT 項(xiàng)目順利完好的移交是一個(gè)系統(tǒng)性的問題，在實(shí)施階段的任何時(shí)間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。實(shí)踐中，政府可以在特許權(quán)協(xié)議中明確規(guī)定，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期中發(fā)現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)行為后的高額罰款，以此防范項(xiàng)目公司的道德風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，政府部門需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的監(jiān)督，樹立政府部門公正、公平的形象，引入外部約束機(jī)制，切實(shí)防范項(xiàng)目公司與監(jiān)管人員串通。確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進(jìn)行，降低項(xiàng)目公司道德風(fēng)險(xiǎn)。作為另一方的項(xiàng)目公司則應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，做好自我監(jiān)管和自我要求，防范短期的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，從而在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交全程中保持高效，實(shí)現(xiàn)雙贏。
4 案例簡(jiǎn)析
招銀疏港高速公路是漳州市高速公路建設(shè)第一個(gè)采用BOT（即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交） 模式的項(xiàng)目，由福建建工集團(tuán)出資建設(shè)，并實(shí)行施工總承包。該項(xiàng)目起點(diǎn)為龍海市東園鎮(zhèn)楓林村，終點(diǎn)接廈漳跨海大橋，含主線與支線全長(zhǎng) 22. 49 km,按 4車道標(biāo)準(zhǔn)折算為 40. 72 km（含匝道和屬沈海擴(kuò)建的左線） .漳州招銀疏港高速公路項(xiàng)目在前期運(yùn)作期、建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期均體現(xiàn)出項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理精神。
項(xiàng)目籌備階段，投資方聯(lián)合權(quán)威的咨詢單位開展項(xiàng)目可行性研究，預(yù)估該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率大于 3. 62% 的基準(zhǔn)折現(xiàn)率，財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值大于零，項(xiàng)目盈利能力滿足最低要求。項(xiàng)目投資方為國(guó)有大型建設(shè)企業(yè)，擁有充足的自有資金以及銀行大額授信額究，即使在運(yùn)營(yíng)收入減少 10%、總投資及經(jīng)營(yíng)費(fèi)用上浮 10%的不利情況下，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率仍可高于基準(zhǔn)折現(xiàn)率。
該項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上有一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和可行性。
福建建工集團(tuán)總公司作為大型國(guó)有的總承包特級(jí)企業(yè)，擁有足夠的優(yōu)秀人員配備，先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)以及先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，能夠?yàn)楣こ痰捻樌旯ぷ鲎罨镜谋Ｕ�。在工程�?xiàng)目建設(shè)過程中，福建建工集團(tuán)總公司嚴(yán)格按照省高指標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程序規(guī)范施工，全體施工管理人員以"質(zhì)量第一"為宗旨，嚴(yán)格把好材料進(jìn)場(chǎng)關(guān)、試驗(yàn)檢測(cè)關(guān)、施工工藝關(guān)、工程交驗(yàn)關(guān)，同時(shí)狠抓征地拆遷、工程進(jìn)度、施工安全、資金保障、環(huán)境保護(hù)、廉政建設(shè)等工作。即使在建設(shè)期內(nèi)遇到三百年一遇的臺(tái)風(fēng)，通過領(lǐng)導(dǎo)班子的積極調(diào)配及工程一切險(xiǎn)最大限度減少了工程的損失，避免了工期拖延的風(fēng)險(xiǎn)，順利完成工程任務(wù)。
漳州招銀疏港高速公路項(xiàng)目于 2013 年 11 月底進(jìn)入試運(yùn)營(yíng)階段，試運(yùn)營(yíng)前期的交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于可行性階段的交通量預(yù)測(cè)，項(xiàng)目的投資收益面臨著風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目投資方通過深入分析交通量偏低的原因，提出的處理辦法包括： 積極參與廈漳大橋項(xiàng)目的降低收費(fèi)討論與實(shí)施； 在相接壤的各等級(jí)道路增設(shè)更簡(jiǎn)單明了的交通引導(dǎo)標(biāo)志； 積極宣傳，與各地圖搜索引擎合作，使該路段能盡快的出現(xiàn)在各類導(dǎo)航地圖中。經(jīng)過多方的不懈努力，該路段的交通量有了較大提升。該項(xiàng)目將在試運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后全權(quán)委托漳州市管理公司運(yùn)營(yíng)，使之能夠和全省的高速公路聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一管理，將為運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后移交政府做好系統(tǒng)保障。
5 結(jié)語(yǔ)
運(yùn)用 BOT 項(xiàng)目模式具有諸多優(yōu)勢(shì)，但它與其他投資方式的不同，決定了所面臨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)也與其他方式所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不同。因此項(xiàng)目公司、政府部門等相關(guān)參與者在涉足 BOT 項(xiàng)目模式時(shí)，都應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其風(fēng)險(xiǎn)性，認(rèn)真分析每一種可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并找出相應(yīng)的對(duì)策，減小甚至消除風(fēng)險(xiǎn)，努力發(fā)揮 BOT 項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，從而為國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展提供保障和推動(dòng)力。
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