關于新城建設與管理的思考

   文論述了在法治建設中，新區(qū)建設與管理的辯證關系，指出了當前新區(qū)建設快速發(fā)展的同時，城市管理存在的突出問題，并透過現象追溯源，充分肯定了城市管理在新城建設中的重要地位和作用，同時，闡述了法治建設時期的城市管理必須做好的幾方面工作。     法治建設是新城建設與管理的有力保障。當前，我國正處于社會主義現代化建設的關鍵時期，隨著經濟和政治體制改革的進一步深化，推進依法治國，建設社會主義法治國家，已成為加強社會主義民主和法制建設中的最強音。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。新千年，為了響應南京市進軍新河西，建設新城區(qū)的號召，我區(qū)不斷加快河西地區(qū)的建設步伐，充分體現了當今世界“現代化、民主、法治、文明及其一體化”的時代潮流。     城市建設是新城發(fā)展的必由之路。建設的目的是以完善城市功能為目標，以道路、廣場、綠化、舊城改造等為重點，通過規(guī)劃、建設、改造，改變城市破、亂、舊的城市面貌，并兼顧考慮群眾生活的需要，為大力度推進城市的發(fā)展打下良好的基礎。     城市管理是在建設改造的基礎上，依靠法律、行政、技術等手段，對城市運轉過程中所產生的問題及時反饋、處置解決，具有系統(tǒng)性、空間地域性、時效性的特點，是城市建設發(fā)展到一定程度的必然階段，具有承上啟下的關鍵作用。從“承上”角度來看，關系到能否有效發(fā)揮已有城市建設設施功能的問題，其實質是一個將城市建設的各組件有機結合，新陳代謝的過程；從“啟下”角度來看，涉及城市如何進一步理性發(fā)展問題，其實質是一個健康發(fā)展的過程。與城市建設具有明顯的階段性相比，城市管理貫穿城市發(fā)展始終，不具階段性而具長效性，因此，城市管理所面臨的形勢更復雜，任務更艱巨。     一、當前新城建設管理的成效及面臨的幾個深層問題     以完善功能為目標，以道路、廣場、綠化、舊城改造為重點，從群眾最迫切的需要出發(fā)，從群眾關心的熱點問題入手，大力度推進城市建設與管理，讓人民群眾滿意。     一是基本成形的立體化交通體系。以河西新建及拓寬改造的12條主干道、24條支路、地鐵一號線等為主，初步構成東西便捷、南北通暢、內外銜接、江城一體的新城交通格局。     二是初具規(guī)模的新型居住區(qū)。以奧體新城、金馬酈城、世紀星園、萬科等項目為主，一期建成160萬平方米、配套設施完善、人居環(huán)境優(yōu)良的現代化中高檔居住區(qū)已初具規(guī)模，建成后將極大的提升新城人居水平。     三是舊城改造換面貌。以南湖地區(qū)為中心，對影響市容市貌、群眾迫切要求改造的地段進行了大規(guī)模拆遷改造，同時，配以拆除違章搭建、建設景觀小游園等。目前，南湖公園的規(guī)劃建設已經初步展現出顯山露水的優(yōu)美風貌。     四是濱江風光帶凸現特色。以濱江大道及濱江主題公園、商務中心綠軸、主干道兩側景觀及主題廣場、城市公園、空地綠化等景觀為主，向世人初步展示“綠色河西”的風貌。     五是綠化亮化樹形象。以道路綠化為主體，以廣場游園綠化為重點，以小區(qū)庭院綠化為依托，點線面結合，加大園林綠化亮化建設力度，近幾年新建了一批廣場、街頭小游園，市民走出家門就能步入綠化空間。同時，以水西門大街、南湖路等主次干道為軸、窗口地區(qū)為面，出新了一批店招門頭，設置了大型廣告牌，在主要建筑物都安裝了輪廓燈或射燈，并據環(huán)境需要，在樓面或頂部安裝了造型新穎的霓虹燈，形成了白天美化、晚上亮化的景觀。     六是基礎配套設施完善。在開發(fā)建設河西新區(qū)的同時，對相應的配套設施進行事先規(guī)劃安置；對老城區(qū)內的小區(qū)進行了環(huán)境出新，并更新了主次干道、小區(qū)內的垃圾箱和果殼箱，新建、補建了相應的公廁、垃圾中轉站，并整體規(guī)劃、建設了一批商業(yè)網點等，促使城市功能進一步增強。     在建設改造的同時，許多相關的問題也擺在了我們的面前：     （一）整合與溝通問題     城市的建設與管理應在整體協(xié)調、信息暢通的基礎上進行，并且要以人為本，組織廣大市民的積極主動的參與。但是目前，無論在建設還是管理方面，都沒有明顯體現。如：在“拆違”工作中，由于執(zhí)法管理部門與拆遷、建設部門溝通不夠，致使執(zhí)法管理部門不能及時掌握與判定違章建筑搭建的情況。又如：在規(guī)劃某些建設項目時，因缺乏前瞻的眼光，事后管理難易的決策準備，且建設項目與所在地周圍市民的溝通不夠，會引發(fā)市民與建設方的矛盾沖突，成為影響社會安定因素之一。由此可見，目前的城市建設與管理是相對封閉和獨立，相互間缺乏科學有效溝通手段，遠不能滿足新城發(fā)展的要求。     （二）被動與預警問題     城市管理是建設發(fā)展到一定階段的必然手段，也是建設的有力保障。目前，城市規(guī)劃、建設時有關城市管理問題的考慮還是一個缺漏項，城市管理“事先控制管理少，事后被動管理多” ，出現了問題，再用管理方式加以補救，一些管理執(zhí)法行動往往是被動、適應型的，缺乏前瞻、超前的主動管理。如，馬路拉鏈工程、公廁、中轉站等配套設施在建設中若預先充分考慮，預留空間，那么動輒開挖路面、多方扯皮等現象可大為減少。這些都表明，由于還缺乏科學的、現代化的手段，信息反饋不及時，一些突發(fā)性事件就不能在第一時間內予以解決。這些現象都表明，現階段的城市管理活動常常是被動的，應用效率也不高。     （三）人治與法治問題     新城的建設與管理必須在法治的環(huán)境下進行，但是目前，這方面的規(guī)章制度仍舊很不完善。現有的一些法規(guī)、規(guī)章在制定時由于缺乏對新城發(fā)展作深入調查、科學分析，內容空泛，可操作性較差；而有的法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行程序很大程度上依賴人工設定，被執(zhí)行過程中，有可能被人的主觀意志所左右。因此，在動態(tài)的建設中，管理更是復雜多變的，受人為因素影響較大。進而，管理水平波動就越大，管理公正性、程序性往往得不到體現。這就是說，在法治化尚不完善之際，還需依靠一些其它的手段輔助加以制約、補充，因此，建設規(guī)范到位是城市管理嚴格執(zhí)法的一個先決條件。     二、應對策略     （一）、樹立依法行政理念，培養(yǎng)現代法治精神。     當今世界，“現代化、民主、法治、文明及其一體化”是時代潮流，法治是新城建設與管理的有力保障。依法行政要求行政機關堅持法律至上的原則，在憲法和法律的范圍內行使行政權力和承擔責任，以實現管理國家的職能，保護公民的合法權益。02年，南京市政府出臺了《南京市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，對過去概念模糊、相互扯皮、推諉等執(zhí)法問題進行了梳理和規(guī)范。今年7月1日新出臺了《行政許可法》。這些法規(guī)條例的頻行，從更高層面上向城市管理行政執(zhí)法工作提出要求。作為執(zhí)法者，不再是靠經驗、憑資歷執(zhí)法，必須依法辦案，進一步增強依法行政能力，在執(zhí)法活動真正做到有法可依。越是困難多、矛盾大、時間緊，越是要堅持依法行政、依法辦事。執(zhí)法干部，特別是在一線的執(zhí)法隊員一定要嚴格掌握政策，把該做可做的事，全力做好，不該做不能做的事堅持不做；嚴格按法定程序和權限行使權力，履行職責，努力建設責任政府、法制政府、服務型政府和廉潔政府。     （二）、進一步完善城市管理體制，改進政府投資項目的監(jiān)管方式，減少政府管理層級，提高資金使用效率。     一是進一步明確政府在城市建設與管理中應承擔的職能。將不應該由政府承擔的職能盡快歸還企業(yè)和社會，既減少政府資金的不必要支出，提高利用效率，又降低因為政府管理的“越位”、“缺位”和“錯位”而導致社會交易成本的增加。二是要逐步打破行政性經營壟斷和部門利益的意識，對非經營性項目，按照“投、建、管、用”分離的思路，突出集中的專業(yè)化項目管理方面，逐步推行“代建制”，真正實現市場化、社會化運作，使社會資金能夠按照政府意愿投資于基礎設施領域。同時，完善政府投資項目信息公開發(fā)布平臺，鼓勵和發(fā)揮輿論對政府投資的監(jiān)督作用。     （三）、進一步完善城市管理運行機制，實現城市管理的高效、協(xié)調及長效     從管理體制、機構設置、責任制度等多個角度推進，建立強有力的協(xié)調機制，確保系統(tǒng)內各單位之間、不同部門之間、條塊之間能夠迅速協(xié)調運作。     一是推行區(qū)域級差管理，實行分類執(zhí)法。城市中心城區(qū)和城郊結合部、主要道路和背街小巷、窗口地區(qū)和一般地區(qū)存在區(qū)域差別，不同區(qū)域的基礎設施、管理對象、管理目標、管理要求不盡相同，執(zhí)法資源配置和執(zhí)法管理手段也要相應變化。據區(qū)域級差的實際，把全區(qū)劃分為嚴控區(qū)、控制區(qū)和一般區(qū)，確立執(zhí)法重點區(qū)域，實施區(qū)域級差管理。一是對主要道路、窗口地區(qū)等嚴控區(qū)實行定人定丙的督崗制和24小時巡查制，嚴格控制“十禁四有”現象，嚴禁各種違法行為。二是對城區(qū)其它道路和背街小巷等控制區(qū)，采取日常巡查與集中整治、平峰監(jiān)控與高峰嚴控相結合的方法，對出現的違法行為及時進行處置。同時，貫徹“以堵為主，適當疏導”的原則，建議有關主管部門在不影響市容市貌和市民正常生活環(huán)境的前提下，對市民確有需求又能解決弱勢群體困難的占道設攤等，給予適當疏導。三是對城郊結合部、涉農地區(qū)等一般區(qū)，一方面通過錯時管理、機動巡查等控制面上各種違法現象，另一方面倡導并配合有關主管部門采取“以疏為主，規(guī)范管理”的措施，充分考慮該地區(qū)基礎設施相對薄弱，外來民工、城市下崗人員、城郊失地無業(yè)農民等人群消

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