《土地管理法》的修訂與自然資源立法的發(fā)展趨勢

　　《中華人民共和國土地管理法》經(jīng)九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過，已于1999年1月1日起施行。這部法律的修訂，不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面對原法進行全面修訂的法律；第一部經(jīng)過全民討論、人大常委會三次審議的法律；第一部以立法形式確立土地基本國策地位的法律。認真學習和研究這部法律，探討我國自然資源立法的發(fā)展和變革趨勢是非常必要的，也是十分有益的。

　　一、我國自然資源立法的現(xiàn)狀和問題

　�。ㄒ唬┪覈�自然資源立法的歷史與現(xiàn)狀

　　自然資源是人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，在社會經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用。人類征服自然與改造自然的實踐，在一定程度上講，就是自然資源的利用與保護過程。中國一直十分重視自然資源立法工作，《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法中都有自然資源的專條規(guī)定。1982年憲法也明確規(guī)定：自然資源屬于國家所有。國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地等等。這些都是自然資源法的重要淵源。這一時期，我國還沒有自然資源的專門法律。

　　十一屆三中全會以后，我國開始從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟逐步向有計劃的商品經(jīng)濟直至社會主義市場經(jīng)濟過渡，對資源的利用和保護也進入一個新的階段。作為最高立法機關(guān)的全國人大開始制定一些重要的自然資源的單項法律，如《森林法》（1984年9月通過，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通過）、《漁業(yè)法》（1986年1月通過）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年3月通過，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通過，1988年12月修正，1998年8月修訂）、《水法》（1988年1 月通過）等。立法進度之快、立法數(shù)量之多都是前所未有的，這充分表明隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，制定自然資源方面的單項法律迫在眉睫。到90年代，我國基本形成了以《憲法》、《民法通則》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等單項法律為核心，以大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為補充的自然資源法律體系�？梢哉f，自然資源的規(guī)劃、保護與合理利用已基本有法可依。

　�。ǘ�）我國自然資源立法存在的缺陷

　　我國現(xiàn)行的自然資源方面的法律，大都制定于80年代中期，在當時，無疑促進了經(jīng)濟建設(shè)，在一定程度上保障了自然資源的合理利用。但這些法律畢竟制定于改革開放初期，不可避免地帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，存在著一些明顯的缺陷，主要是：

　�。�1）以行政權(quán)力配置資源，忽視市場對資源的基礎(chǔ)配置作用。 現(xiàn)行的自然資源法律大都強調(diào)資源屬國家所有，不得流轉(zhuǎn)，只能由國家根據(jù)需要調(diào)配，自然資源的使用是無償無期限的，忽視甚至否認市場對資源的基礎(chǔ)配置作用。

　�。�2）忽視資源的資產(chǎn)屬性，難以顯現(xiàn)自然資源的真實價值。 現(xiàn)行的自然資源法律都強調(diào)土地、礦產(chǎn)、森林、草原等的資源屬性，忽視甚至否認其資產(chǎn)屬性，致使這些資源性資產(chǎn)長期處于粗放利用，浪費嚴重，未能發(fā)揮其真正的作用。

　�。�3）以所有制來區(qū)別對待，當事人處于不平等地位。 現(xiàn)行的自然資源法律大都強調(diào)所有制形式，國家對不同所有制形式的企業(yè)采取不同的管理方式。這是經(jīng)濟成份的不平等在自然資源管理上的直接體現(xiàn)，完全違背市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求�，F(xiàn)代法治社會以貫徹“平等原則”為

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