立法權(quán)芻論
談到立法權(quán)，首先要知道什么是立法。“立法”一詞早見于我國古代典籍《商君書》、《更法篇》，《史記·律書》和《漢書·刑法志》，但我國古代典籍中所說的立法不同于近現(xiàn)代立法一詞的含義，它主要指制法設(shè)刑�！稘h書·刑法志》說：“圣人制禮作教，立法設(shè)刑。”《史記·律書》中說 ：“王者制事立法”。
國外學(xué)者對(duì)立法的解釋也有所不同。美國《大百科全書》認(rèn)為“立法是指國家機(jī)關(guān)為了規(guī)范社會(huì)行為，而制定法律規(guī)范的活動(dòng)�！薄杜＝蚍芍改稀穼�(duì)立法的定義是“立法通常指有權(quán)的個(gè)人或由法律確認(rèn)的機(jī)關(guān)有意識(shí)地制定或改變法律的過程，是一種意志的表達(dá)。”《牛津法律大辭典》認(rèn)為，立法“指通過具有特別法律制度賦予的有效地公布法律的權(quán)力和權(quán)威的人或機(jī)構(gòu)的意志制定或修改法律的過程。”日本末川博所編《全訂法字詞典》則解釋為：“立法，是與行政、司法相對(duì)應(yīng)的概念。從形式意義上講，不論法律名稱如何，是指制定一般抽象的法規(guī)的工作�！�
中國法學(xué)界目前對(duì)立法概念的解釋不下十余種，其中最普遍的有所謂廣義立法、狹義立法、和介乎廣義狹義之間的立法等觀點(diǎn)。而由于對(duì)廣狹范圍的理解也不一樣，因此，對(duì)立法概念的最普遍解釋至少有四種：第一，立法是指最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和它的常設(shè)機(jī)關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止法律這種特定的規(guī)范性文件的活動(dòng)。第二，立法是指從中央到地方享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定、修改和廢止法律規(guī)范的活動(dòng)。第三，立法是指一切國家機(jī)關(guān)，即從中央到地方的各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，依照法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止各種不同的規(guī)范性 文件的活動(dòng)。第四，立法是指一切有權(quán)制定、修改和廢止法律和法規(guī)的國家機(jī)關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止法律和法規(guī)的活動(dòng)。本人認(rèn)為立法就是國家機(jī)關(guān)依法創(chuàng)制、修改、廢止法律的一種活動(dòng)。國家統(tǒng)治者可基于不同的需要設(shè)計(jì)不同的立法體制，對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行不同的配置。
什么是立法權(quán)，學(xué)者之間也有不同的認(rèn)識(shí)，并形成明顯不同的兩種對(duì)立觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法權(quán)是指以國家名義制定法律的權(quán)力，是全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)專有權(quán)力；[1]立法權(quán)是國家權(quán)力體系的一一個(gè)重要組成部分，是相對(duì)于行政權(quán)、司法權(quán)而分離的權(quán)力，是最高國家權(quán)力和整體權(quán)力，地方并不享有獨(dú)立的完整的立法權(quán)。它們?cè)诹⒎ㄉ系臋?quán)力宜稱為“立法規(guī)權(quán)”，而不宜籠統(tǒng)稱為“立法權(quán)”。[2]另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行憲法第58條規(guī)定的是“國家立法權(quán)”，不能將國家立法權(quán)等同于立法權(quán)。立法包括國家立法權(quán)、地方立法權(quán)和委托立法權(quán)等，是各種立法權(quán)的總和。[3]我以為要正確界定立法權(quán)，必須正確處理 好以下幾個(gè)問題：
第一，立法權(quán)和制憲權(quán)的關(guān)系。所謂制憲權(quán)是指制定憲法的權(quán)力。按照現(xiàn)代民主理論，這一權(quán)力屬于人民，不受任何限制。制憲除由人民行使外，還可委托人民的代表行使。依照法國大革命時(shí)期著名思想家西耶士的主張，制定憲法的權(quán)力和由憲法創(chuàng)立的權(quán)力是兩種不同的國家權(quán)力。前者是指制憲權(quán)，后者是指依憲法而成立的國家權(quán)力，如立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等。立法權(quán)只能制定一般的法律，其地位低于制憲權(quán)。但在各國立法權(quán)和制憲權(quán)具體行使的實(shí)踐中，卻采取了不同的做法：⑴制憲權(quán)和立法權(quán)并無嚴(yán)格的區(qū)分，都由立法機(jī)關(guān)行使，如英國的議會(huì)既制定憲法性文件也制定普通法律；⑵將制憲權(quán)和立法權(quán)明確加以劃分，制憲由特別的制憲機(jī)關(guān)行使，立法權(quán)由代議機(jī)關(guān)行使，如美國憲法便是由專門的制憲會(huì)議制定的；⑶制憲權(quán)和立法權(quán)都由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使，但兩者適用范圍和制定程序有明顯的不同，如我國全國人民代表大會(huì)通過法律只需要二分之一的多數(shù)，而制定和修改憲法則需要三分之二的多數(shù)。
第二 ，正確認(rèn)識(shí)立法權(quán)的性質(zhì)。立法權(quán)是近代分權(quán)理論與實(shí)踐的產(chǎn)物，是國家權(quán)力體系中一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，是具有政治性質(zhì)的一種重要國家權(quán)力。所謂立法權(quán)是一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，是指這種權(quán)力較之行政權(quán)、司法權(quán)而言，在適用范圍、運(yùn)作特點(diǎn)、合法性基礎(chǔ)等各方面都有明顯的不同，雖然近些年來，在許多國家出現(xiàn)了三權(quán)之間相互滲透的情形，如委托立法，行政司法等，但上述現(xiàn)象并沒有從根本上動(dòng)搖三種權(quán)力劃分的根基。之所以說立法權(quán)是一種具有政治性
[1] [2]