論我國單一制下的地方立法相對分權（下）

　　四、我國立法權限體制中的若干問題探討

　　1993年以后，響應中央加快立法步伐的號召，地方立法的數(shù)量顯著增多，并在1994年前后出現(xiàn)了一個地方立法的高潮。[58]地方立法范圍的擴大和數(shù)量的增多使得地方立法中的一些問題顯現(xiàn)出來，引起人們的關注，例如中央、省、市立法的重復問題、地方立法照抄上位法的問題、地方立法的越權問題、與上位法的沖突問題、與部委規(guī)章的沖突問題以及部門保護主義、地方保護主義等等。筆者認為，對于這些問題應當客觀地看待。有些問題的產生，是由于地方立法在我國為時尚短，地方人大缺乏經驗和必要的指導，各級立法機關之間交流不暢所致。對于這些問題，地方人大也正在積極地改進。另一些問題是由于我國人大系統(tǒng)總體的起草能力不強，受目前法規(guī)起草體制的限制所必然存在的問題，例如部門保護主義，地方人大對此問題的解決有心無力。另一些法規(guī)與上位法抵觸的問題與中央立法本身有關，中央對過去的法律法規(guī)沒有進行及時的調整。[59]還有些法律法規(guī)規(guī)定得過于細密，沒有給地方因地制宜解決問題留出適當?shù)目臻g。在地方立法中確實存在著一些問題，但這些問題通過體制上的調整，是可以得到解決的。從體制上解決問題的關鍵是從地方立法相對分權的定位出發(fā)，把握“分權”與“監(jiān)督”這兩個核心，從而使地方立法在法制統(tǒng)一的前提下，更好地為人民的福利服務。

　　以下筆者試圖結合1997年6月《立法法》征求意見稿的若干規(guī)定，對我國立法權限體制中地方立法相對分權的若干問題進行探討。[60]

　�。ㄒ唬┲醒肱c地方的立法權限劃分

　　分權的首要原則就是各個權力主體間的權限要有較明確的劃分。在我國，解決中央與地方之間重復立法和地方立法越權的首要問題也是明確中央和地方的立法權限。

　　對于中央與地方的立法權限劃分，除極少數(shù)學者認為以列舉的方式劃分中央與地方權限的做法有違單一制國家的憲法實踐和憲法規(guī)律之外，[61]絕大多數(shù)學者贊同以列舉的方式劃分中央與地方的立法權限。

　　《立法法》征求意見稿（以下簡稱“意見稿”）對中央與地方權限的劃分采取了列舉中央立法權，對地方立法權做原則規(guī)定的方式。具體說來有以下幾個方面的規(guī)定：

　　意見稿第八條的第一款列舉了由中央統(tǒng)一立法的事項，包括八個方面的具體事項和一條開放性規(guī)定“憲法規(guī)定應當由國家立法的其他事項”。在同一條的第四款規(guī)定“除本條第一款規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方性法規(guī)根據具體情況和實際需要可以先做規(guī)定，但是一旦國家制定法律或者行政法規(guī)，地方性法規(guī)同法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效。”

　　意見稿第二十條對制定地方性法規(guī)作出了規(guī)定。前兩款重申了組織法關于省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會和“兩市”人大及其常委會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在“不抵觸”的前提下，可以制定地方性法規(guī)的規(guī)定。第三款對地方立法的范圍作出了原則劃分，“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）法律、行政法規(guī)規(guī)定由地方作出規(guī)定的事項；（二）全國人民代表大會及其常委會授權地方規(guī)定的事項；（三）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)需要制定地方性法規(guī)的事項；（四）除本法第八條第一款規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)，根據本地方的具體情況需要制定地方性法規(guī)的事項；（五）其他屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”。在同一條的最后一款還規(guī)定“地方性法規(guī)不得規(guī)定本法第八條第一款規(guī)定的應當由國家制定法律或者行政法規(guī)的事項；不得違反法律或者行政法規(guī)的規(guī)定”。

　　此外，與地方性法規(guī)的權限有關的條文還有第十四條第二款“全國人民代表大會及其常委會根據實際需要，可以作出決定將應當由法律規(guī)定的事項，授權省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會或者它的常務委員會制定地方

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