監(jiān)督，能否與法治兼容？-從法治立場來反思監(jiān)督制度

　　提要：中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度歷來發(fā)達并有頑強的生命力，其內(nèi)在結構是一種權力關系“疊床架屋”式的堆砌，這種傳統(tǒng)模式的固有特征在于：容易治標，卻難以治本；權力范圍廣泛，卻非規(guī)范化；監(jiān)督者大義凜然高風亮節(jié)，卻把制度依賴于監(jiān)督主體及個人的因素；監(jiān)督操作靈活，但制度運作效果缺乏穩(wěn)定性。傳統(tǒng)監(jiān)督制度實為人治底下的制度模式。如果傳統(tǒng)監(jiān)督制度不改造成現(xiàn)代監(jiān)督制度，監(jiān)督永遠會是被法治所排斥的作為另類而存在的制度。所以需要對監(jiān)督制度進行根本性的轉變：參照法治原理，以分權制約和正當程序為原則，以法治的方式進行監(jiān)督制度的變革和運行，將傳統(tǒng)的監(jiān)督制度納入法治系統(tǒng)，使其成為法治內(nèi)在的構成部分。

　　關鍵詞：監(jiān)督，傳統(tǒng)監(jiān)督模式，法治

　　在西方制度體系中不存在稱為“監(jiān)督”這樣的公法意義上的制度。除了在個別國家稱市鎮(zhèn)長官為Supervisor之外，Supervision 或Supervisor都是在非國家性的場合使用[1].《牛津法律大辭典》中幾乎找不到一個與漢語“監(jiān)督”對應的英文詞匯。然而在中國，“監(jiān)督”是從古到今我們政治生活中十分重要的一個詞匯，監(jiān)督也是我們政治法律體系與社會結構體系中極其重要的制度現(xiàn)象和社會現(xiàn)象。

　　為什么中國歷代的監(jiān)督制度如此發(fā)達，而又難以產(chǎn)生廉潔高效的政府呢？為什么在沒有監(jiān)督制度的歐美法治國家卻不必象我們這樣擔心政府權力的膨脹或腐敗呢？監(jiān)督究竟是不是適合在法治國家存在并發(fā)揮實效？人們倡議制定《監(jiān)督法》的可行性的法理依據(jù)是否可能存在？在中國建構法治的今天，法治是否能夠對傳統(tǒng)的監(jiān)督模式予以兼容呢？如果可能，那么監(jiān)督制度具備什么條件才能被法治兼容呢？十余年前某些有識之士曾針對監(jiān)督制度的弊端，提出過“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一被稱為“監(jiān)督悖論”的問題，這固然需要引起重視，但本文對我國傳統(tǒng)的監(jiān)督模式的反思不僅限于此。

　　在中國反腐倡廉的今天，無論法律意義上的還是政治意義上的或社會生活意義上的監(jiān)督或監(jiān)督制度，都因功能上的必要性而被舉國上下普遍地予以關注和支持。隨著一批批腐敗分子的被監(jiān)督，被查辦，坊間百姓無不拍手稱快。我們更愿意倡導“反” 腐敗的口號，而不屑于建立“防” 腐敗的制度。監(jiān)督制度盡管能夠揭露與懲處腐敗方面體現(xiàn)了“反”腐敗，但是它難以防止和堵絕腐敗。這樣日復一日，年復一年，我們的“防止腐敗”制度卻因“反對腐敗”的監(jiān)督力度的不斷加強而日益疏忽，制度建構的迫切性因反腐敗的政治成就的不斷增長而日漸消遁。2005年初國務院第三次廉政工作會議上，中央領導強調(diào)要用改革的辦法解決產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的深層次問題，加快政府職能轉變，加強制度建設，加大對權力運行的監(jiān)督與制約[2].真正的法治國家并不只停留在“反對腐敗”的監(jiān)督上，而是需要建立“防止腐敗”的正規(guī)制度。

　　一、監(jiān)督制度在中國的頑強生命力

　　監(jiān)督[3]在中國源遠流長。盡管它不是現(xiàn)代意義上的“制度”，但我們不得不承認監(jiān)督在中國是作為一種制度而長期存在和發(fā)展沿革的。只不過這種制度不是今天我們所謂的法治意義上的制度（制度還存在于人治社會，所以還存在人治意義上的制度）。

　　唐宋以前的言官與察官分立，諫官司言，監(jiān)督君主，御史司察，監(jiān)督官僚。從功能上看，是對君主權力和官僚權力的約束。在傳統(tǒng)政治思想中，前者則源于民本思想，其極致便是孟子主張的“暴君放伐論”，后者是“忠君”和“吏治”的體現(xiàn)，如韓非認為國君對臣下要“因任而授官，循名而責實，操

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