三種權(quán)力制約機(jī)制及其比較

　　整個(gè)權(quán)力制約制度都是懷疑的產(chǎn)物。人們意識(shí)到人以及由人所組成的機(jī)構(gòu)在道德與理性上不是完全可靠的。[1]道德上的不完善是以私人利益損害公共或統(tǒng)治利益的原因，理性的有限性導(dǎo)致決定的失當(dāng)與錯(cuò)誤。因此有必要設(shè)立一定的機(jī)制監(jiān)督與制約政府機(jī)構(gòu)和政府官員的行為。這一種考慮貫穿了人類社會(huì)的主要?dú)v史，并促進(jìn)了一定機(jī)制的設(shè)計(jì)與建設(shè)。梳理與歸納人類社會(huì)存在的監(jiān)督與制約機(jī)制，揭示其中的內(nèi)涵與原理，可以給予我們今天的廉政建設(shè)以一定的經(jīng)驗(yàn)啟示。

　　對(duì)于這些監(jiān)督與制約機(jī)制，我們可以從不同的角度去分析，給予不同的分類。有的學(xué)者將之概括為四種模式：權(quán)力模式（以權(quán)力制約權(quán)力）、權(quán)利模式（以權(quán)利制約權(quán)力）、制度模式（以制度或法制制約權(quán)力）以及混合模式（“以法律、權(quán)利、權(quán)力三者統(tǒng)一作為制約權(quán)力的手段”）。[2]一般認(rèn)為，我國(guó)的法律監(jiān)督體系由國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督構(gòu)成，前者包括國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，后者包括中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、社會(huì)組織的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等。[3]這些分類都為我們認(rèn)識(shí)監(jiān)督與制約機(jī)制提供了方便。本文將人類歷史上的監(jiān)督與制約機(jī)制歸納為以下三種：（1）以權(quán)力制約權(quán)力、（2）以道德制約權(quán)力、（3）以權(quán)利制約權(quán)力，并在這種分類的基礎(chǔ)上解說(shuō)和比較三種機(jī)制的內(nèi)涵與原理，尋求它們所可能給予今天的啟示。

　　一。以權(quán)力制約權(quán)力（to  check  power  by  power）。

　　這一機(jī)制的核心是分權(quán)，并使不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間形成一種監(jiān)督與被監(jiān)督或相互監(jiān)督的關(guān)系。監(jiān)督者負(fù)有監(jiān)督的權(quán)力或職責(zé)。這種職責(zé)或是專門的，或者兼職的；或是檢察的，或是作出處理決定的，或兼而有之。以權(quán)力制約權(quán)力是通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)的：一是由一種高級(jí)的權(quán)力監(jiān)督低級(jí)的權(quán)力；二是平行權(quán)力層級(jí)之間的監(jiān)督與制約。

　　這一種機(jī)制可以存在于民主社會(huì)，也可以存在于專制社會(huì)，不過(guò)在兩種社會(huì)中的分權(quán)程度和保障目的有所不同。在專制社會(huì)中，最高君主的權(quán)力一般是集中而不分散的，對(duì)這種權(quán)力一般是沒(méi)有有力的監(jiān)督的。但是最高君主不可能事必躬親，總攬一國(guó)所有必要的統(tǒng)治權(quán)力和處理所有的統(tǒng)治事務(wù)。他不得不讓其他人參與到統(tǒng)治系統(tǒng)之中，賦予他們一定的權(quán)力，讓他們處理一定的事務(wù)。但是，他又可能懷疑他們?yōu)樗�服�?wù)的品質(zhì)和能力，于是分散他們手中的權(quán)力，設(shè)立一定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督或使他們相互監(jiān)督和制約。中國(guó)自秦朝以降的絕大多數(shù)朝代在權(quán)力設(shè)置時(shí)都意識(shí)到分權(quán)和設(shè)立監(jiān)察官員的必要性。皇帝以下的各級(jí)權(quán)力多有分立，如秦在中央設(shè)三公九卿。丞相掌行政，太尉掌軍事，御史掌監(jiān)察。秦以前御史以它職為主而以監(jiān)察為次，秦御史則以監(jiān)察為主而以它職為次。秦朝建立了一套監(jiān)察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)自中央至地方的所有政府機(jī)構(gòu)及其官員的行為進(jìn)行監(jiān)察、糾舉、彈劾。御史大夫及其統(tǒng)率的監(jiān)察官，都是對(duì)皇帝直接負(fù)責(zé)的，上至丞相、太尉，下至基層官吏，受其監(jiān)督。當(dāng)然，監(jiān)察官也互相監(jiān)督，以防止蒙弊圣聽擅權(quán)專斷的行為發(fā)生。丞相及其他官員發(fā)現(xiàn)監(jiān)察官違背圣命或違法作亂，可以直奏皇帝。監(jiān)察制度歷代不廢，不過(guò)具體做法有所不同而已。[4]

　　西方現(xiàn)代立憲政體實(shí)行的分權(quán)制衡原則就是將政府職能與權(quán)力分配給不同部門，并使各部門之間的權(quán)力相互平衡和制約。有關(guān)思想可以追溯到波里比阿和亞里士多德。亞里士多德指出：“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，一個(gè)優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時(shí)必須考慮到每一要素，怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體�！�…三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能（部分）；其二為行政機(jī)能部分……；其三為審判（司法）機(jī)能”。[5]但是亞氏尚未明確提出制衡原理。波里比阿不僅主張分權(quán)，而且主張權(quán)力系統(tǒng)的某一部分不應(yīng)凌駕于其他部分之上，這樣，“任何越權(quán)的行為都必然會(huì)被制止，而且每個(gè)部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉�！盵6]洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等資產(chǎn)階級(jí)思想家繼承古代的分權(quán)制衡思想，設(shè)計(jì)了適用于民主政體的有關(guān)機(jī)制。其基本的做法是，立法、行政、司法三權(quán)分立，分別由不同的部門或不同的人去行使，各部門之間權(quán)力大致平衡，互相制約，司法獨(dú)立并具有某種形式的司法審查權(quán)力。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，三權(quán)是交織的，但是仍沒(méi)有達(dá)到混然一體或相互包容的程度。分權(quán)制衡是針對(duì)一個(gè)不能完全信任的政府所采取的旨在防止專制、腐敗和不當(dāng)行為的制度設(shè)計(jì)。這

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