督促程序的適用現(xiàn)狀及其立法完善

　　督促程序是指，對于以給付金錢或有價證券為標的的請求，人民法院僅僅根據(jù)債權(quán)人的申請，直接向債務人發(fā)出附條件的支付令，如果債務人在法定期限內(nèi)沒有提出書面異議，該支付令即具有與生效判決相同效力的特殊訴訟程序。與通常訴訟程序相比，督促程序具有簡便、快捷、經(jīng)濟等優(yōu)點，因而在訴訟實踐中理應得到廣泛的利用。但是，從我國的實際情況來看，適用督促程序處理的案件微乎其微，遠沒有發(fā)揮出督促程序所應具有的解紛功能。這一點從歷年來的《中國法律年鑒》所列的統(tǒng)計數(shù)字中可以得到說明。例如，根據(jù)1997年《中國法律年鑒》的統(tǒng)計，1996年，全國法院適用督促程序受理案件182930件，而同期共受理民事、經(jīng)濟案件4613788件，適用督促程序?qū)徖淼陌讣�在民事、�?jīng)濟案件總數(shù)中所占比例僅為約3.96%，適用通常訴訟程序?qū)徖淼陌讣�是適用督促程序?qū)徖淼陌讣��?4倍多。 可見，在訴訟實踐中，督促程序的利用率是非常低的。

　　相比較而言，在德國、日本等大陸法系國家，其情況正好相反，督促程序在實踐中的利用率相當高。例如，1987年西德統(tǒng)計，一年受理的債權(quán)人申請支付命令的案件為6609801件，而同年法院受理的一審民事起訴案件為1587903件，以督促程序解決的案件是通常訴訟的3倍多；在日本，1987年全國受理的適用督促程序的案件為620960件，同年全國受理的一審通常訴訟的民事案件為319326件，以督促程序處理的案件是通常訴訟的近2倍。

　　在我國，造成督促程序的適用率極低的原因在于：其一，一部分當事人對督促程序不了解、不熟悉，在發(fā)生糾紛時，只知道依普通程序起訴，而不知道可依督促程序申請支付令。其二，由于我國民事訴訟法沒有將督促程序和通常訴訟程序銜接起來，債務人提出異議時沒有任何約束和風險，致使債權(quán)人擔心依督促程序申請支付令的活動會成為徒勞，因此，債權(quán)人往往回避督促程序而傾向于依通常程序起訴。這一點是督促程序適用率低的主要原因。其三，適用督促程序?qū)徖淼陌讣�，其訴訟費用是按件收取的，即每件交納申請費100元，而適用通常訴訟程序的案件，案件受理費是根據(jù)訴訟標的額的大小按照一定比例收取的，因而在訴訟實踐中，一些法院在追求“經(jīng)濟效益”的思想驅(qū)動下，往往放棄簡便的督促程序而要求債權(quán)人按通常程序起訴，特別是對于一些標的額比較大的債務糾紛，某些法院更樂于進行這種“利益衡量”。

　　要想改變督促程序的適用現(xiàn)狀，充分發(fā)揮其解決紛爭的功能，就必須有效消除上述督促程序適用率低之生成原因，而其中的關鍵則在于完善民事訴訟法的相關規(guī)定和端正法院及其法官的審判思想。

　　二、督促程序之立法完善

　　（一）督促程序與通常訴訟程序應當銜接起來

　　在處理督促程序與通常訴訟程序的關系問題上，有兩種不同的立法例：一種是債務人提出異議后，支付令自行失效，債權(quán)人的支付令申請視為起訴，督促程序直接轉(zhuǎn)化為通常訴訟程序。德、日、法、我國臺灣等絕大多數(shù)國家和地區(qū)采取的是這種立法例。這種立法例把督促程序與通常訴訟程序有機地銜接起來，體現(xiàn)了一個糾紛一次解決的司法理想和平等地保障當事人的權(quán)利之程序公正觀念。另一種是將督促程序與通常訴訟程序截然分開，督促程序因債務人提出異議而終結(jié)后，并不自動轉(zhuǎn)入通常訴訟程序，當事人要想使糾紛得以解決，必須按通常訴訟程序另行起訴。我國民事訴訟法采取的是這種立法例。這種立法例有違程序公正的要求，不利于最大限度地保護當事人的合法權(quán)益，造成在實踐中督促程序的功能難以有效發(fā)揮。因此，有必要借鑒外國的通行做法，將督促程序與通常訴訟程序銜接起來。

　　上述建議的具體理由是，在督促程序與通常訴訟程序不相銜接的情況下，督促程序?qū)﹄p方當事人的程序利益的保障是不平等的，債權(quán)人承擔了更多的程序風險，而債務人則得到更多的程序利益。具體而言，債權(quán)人申請支付令時必須符合一系列的條件，而債務人提出異議時則不必附帶任何理由和證據(jù)便可使督促程序終結(jié)；不管債權(quán)人付出了多少勞動、精力，債務人的一紙不附任何理由、證據(jù)的異議便可使其在此之前所進行的所有活動歸于徒勞。由于這種不均衡的利益分配機制的存在，就難以有效抑制債務人濫用異議權(quán)的行為發(fā)生，因為即使是濫用異議權(quán)，往往也不會直接給其帶來程序上的不利，相反，在很多情況下還可以為其有效地拖延時間及與債權(quán)人展開疲勞戰(zhàn)術(shù)提供合法的機會和手段。從債權(quán)人的角度而言，考慮到只要債務人提出異議，其申請支付令的活動就會歸于徒勞，致使債權(quán)人往往會產(chǎn)生這樣一種心態(tài)，即如其讓這情況出現(xiàn)，倒不如從一開始就不選擇督促程序，而直接按通常訴訟程序提起訴訟，也正是由于這種心態(tài)的普遍存在，導致在實踐中許多本來

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