用人單位勞動規(guī)章制度的立法初探

　　章制度的含義原來是十分寬泛的，但當(dāng)它與用人單位相聯(lián)系時，則是一個專門的勞動法律術(shù)語。它是指用人單位為加強(qiáng)勞動管理，在本單位實(shí)施的保障勞動者依法享有勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)的行為準(zhǔn)則。這種行為準(zhǔn)則對單位的全體人員都具有約束力。我國《勞動法》第4條：“用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)�！彪m然勞動法有此規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)的具體實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)用人單位勞動規(guī)章規(guī)則日益成為影響勞動法實(shí)施的重要因素之一。

　　一、立法背景剖析

　　1、法律缺陷。早在1954年，我國法律就涉及到用人單位勞動規(guī)章制度。1954年，政務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)內(nèi)部勞動規(guī)則綱要》，然而，由于時代的局限性，該綱要僅限于“全民所有制企業(yè)”。目前，該規(guī)定已經(jīng)失效。1982年和1986年，國務(wù)院分別發(fā)布了《企業(yè)職工獎懲條例》和《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》，直至今日，這兩個行政法規(guī)仍然有效。但是這兩個法規(guī)的有些內(nèi)容已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的新情況。更何況，這兩個法規(guī)的適用范圍僅限于“全民所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)”和“國營企業(yè)” 的全體職工。1995年，《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）作為高層次的法律，共有三個條文涉及到用人單位勞動規(guī)章制度。該法第4條：“用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)。”該法第25條第（二）項(xiàng)將勞動者嚴(yán)重違反勞動紀(jì)律或用人單位的規(guī)章制度作為用人單位可以隨時解除勞動合同的法定情形之一。該法第89條規(guī)定：“用人單位制定的勞動規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，由勞動行政部門給予警告責(zé)令改正；對勞動者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任�！边@三個條文明確了制定勞動規(guī)章制度既是用人單位的權(quán)利，又是用人單位的義務(wù)，并規(guī)范了用人單位違法履行此項(xiàng)義務(wù)或行使該項(xiàng)權(quán)利的法律后果。接著，在《關(guān)于貫徹執(zhí)行<勞動法>若干問題的意見》的第87條，明確了《勞動法》第25條第（三）項(xiàng)中的“重大損害”應(yīng)由企業(yè)內(nèi)部規(guī)章來規(guī)定。雖然這些規(guī)定都具有較高的法律效力，但是過于原則化，抽象化。而且關(guān)于勞動規(guī)章制度的內(nèi)容，程序，效力等均未涉及，這給實(shí)踐操作帶來彈性的同時，也增加了實(shí)際操作的難度，甚至給某些用人單位提供了規(guī)避法律的機(jī)會。1997年，勞動部頒發(fā)了勞部發(fā)（1997）338號文件，它規(guī)定了勞動規(guī)章制度應(yīng)包含勞動合同管理、工資管理、社會保險(xiǎn)、福利待遇、工時休假、職工獎懲、以及其他勞動管理等七項(xiàng)內(nèi)容，而且要求勞動行政部門從內(nèi)容和程序兩方面對其進(jìn)行審查，符合規(guī)定的，才予以備案。可以說，勞部發(fā)（1997）338號文件使用人單位勞動規(guī)章制度從抽象到具體邁進(jìn)了一步。但是它畢竟只是由部門頒發(fā)一個規(guī)范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。

　　2、現(xiàn)實(shí)缺陷。雖然《勞動法》第4條和勞部發(fā)（1997）338號文件均規(guī)定用人單位應(yīng)該制定勞動規(guī)章制度，但實(shí)際上，一些用人單位并沒有制定勞動規(guī)章制度，另有一些用人單位不按程序制定勞動規(guī)章制度，或者是勞動規(guī)章的內(nèi)容違反勞動法律法規(guī)，片面強(qiáng)調(diào)了勞動者的義務(wù)，因而造成了許多的勞動糾紛，嚴(yán)重影響了勞動關(guān)系的和諧和穩(wěn)定。近幾年就曾發(fā)生了一些因廠規(guī)廠紀(jì)內(nèi)容違法而引發(fā)的爭議，有的地方還形象地稱之為企業(yè)中的“病灶”。（1）這是企業(yè)方面存在的弊端。另外，由于理論界對用人勞動單位規(guī)章制度的探討較少，這也在一定程度上影響了勞動執(zhí)法部門在勞動執(zhí)法過程中對用人單位勞動規(guī)章制度的性質(zhì)認(rèn)識不清，混淆規(guī)章制度與勞動紀(jì)律之間的界限，從而使具體的執(zhí)法上有了一定的偏差。

　　法律的不完善和現(xiàn)實(shí)的缺陷使我國必須將用人單位勞動規(guī)章制度的立法提到議程上。另外，由于我國已經(jīng)全面實(shí)行勞動合同制，隨著締約和

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