我國公立中小學(xué)校教師地位的法理學(xué)論文
論文關(guān)鍵詞:公立中小學(xué)校;教師;法律地位
論文摘要:教師與政府問的行政法律關(guān)系是固有的,這源于國家在行使教育公共權(quán)力中對教育人力資源控制的需要。公立中小學(xué)校教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員,在社會屬性上是提供公共教育服務(wù)的特殊公職系列人員。因此,公立中小學(xué)校的教師處于提供公共教育服務(wù)的、屬于公職系列的專業(yè)技術(shù)人員的法律地位。
教師的法律地位是指教師作為專業(yè)人員的法定條件和權(quán)利。不同國家教師的法律地位的確定和調(diào)整取決于各國社會政治經(jīng)濟(jì)背景、隸屬法系、法律傳統(tǒng)以及學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。本文采用法理學(xué)和比較的方法,首先探討公立中小學(xué)校教師和政府的關(guān)系,然后分析公立中小學(xué)校教師的自然屬性和社會屬性,最后推理出我國公立中小學(xué)校教師的法律地位。
一、公立中小學(xué)校教師和政府的關(guān)系
從公立學(xué)校教師自身職業(yè)的特點(diǎn)看,教師職業(yè)的產(chǎn)生和職業(yè)定位與國家的教育控制權(quán)和學(xué)校教育的制度化密切相關(guān),它是伴隨著教育權(quán)力主體的轉(zhuǎn)移、教育納人到國家權(quán)力視野和教育由私人事務(wù)向公共事務(wù)的演變而逐漸形成的。
教育發(fā)展史和人類社會發(fā)展史的研究表明,教育這種“超生物遺傳方式”最早在原始社會產(chǎn)生后,很長一段時間內(nèi)對兒童的教育,主要是年長者的一種道德倫理意義上的權(quán)利和義務(wù)。隨著人類社會生產(chǎn)力的發(fā)展和家庭形態(tài)、內(nèi)涵的日趨完善,家庭的教育權(quán)利和義務(wù)成為文明社會普遍存在并保護(hù)的“第一教育權(quán)”,至今我國憲法仍然保護(hù)這種天然的教育權(quán)。進(jìn)人階級社會后。國家開始涉及教育領(lǐng)域,但是這時教育仍然主要是一種社會活動,國家對教育的影響和控制一般是采用間接的手段,如采用科舉選士等人事選拔方式。近代公共教育的產(chǎn)生和發(fā)展促使國家教育權(quán)的真正出現(xiàn)。各國普遍建立了義務(wù)性的國民教育制度,國家教育權(quán)普遍強(qiáng)化,并成為現(xiàn)代教育權(quán)的主體,各國都設(shè)立教育行政機(jī)構(gòu)代表國家承擔(dān)舉辦和管理教育的職責(zé)。特別是社會主義國家,從建立一開始就把教育視為無產(chǎn)階級國家的職責(zé)。
國家行使教育公共權(quán)力,保障義務(wù)性的國民教育制度,實(shí)現(xiàn)國家教育目標(biāo)的主要基礎(chǔ)之一,就是國家對教育過程中需要的人力資源的控制,其中包括對教育者的控制。因此,建立師范教育體系、培養(yǎng)受過專業(yè)訓(xùn)練的教育者,對于國家教育權(quán)的實(shí)施具有重要的意義,即國家通過培養(yǎng)一定數(shù)量和質(zhì)量的教師隊(duì)伍來保證并不斷擴(kuò)大國家教育權(quán)的實(shí)施,同時確保國家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鑒于公立學(xué)校教師在實(shí)現(xiàn)教育的國家責(zé)任中的重要意義,許多國家都把教師納人到國家公務(wù)系統(tǒng),或者雖然不是公務(wù)員但是享受公務(wù)員同等的待遇。可見公立中小學(xué)校教師和政府之間構(gòu)成教育行政法律關(guān)系。
政府與公立中小學(xué)校教師之間的行政法律關(guān)系歷來就是存在的,這種關(guān)系源于教師職業(yè)的產(chǎn)生和特點(diǎn),是固有的、不可改變的。教育行政機(jī)關(guān)依照教育法律規(guī)定對公立中小學(xué)校教師實(shí)施資格考試、招聘錄用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核與評定、職務(wù)晉升與獎勵等行政管理活動。教師必須服從這種管理,在涉及到教育教學(xué)事務(wù)時二者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都是法律規(guī)定的。當(dāng)然,政府與公立中小學(xué)校教師之間的這種行政法律關(guān)系的內(nèi)涵、各自的權(quán)利義務(wù)要求和發(fā)生糾紛的處理方式,在不同的時代有不同的特點(diǎn)。我國在改革開放之前,教師仍是“國家干部”身份,教育行政機(jī)關(guān)掌有教師管理的絕對權(quán)力,教師則有絕對服從的義務(wù)。教育行政機(jī)關(guān)對教師的任免、獎懲等僅適用于內(nèi)部人事管理的權(quán)利義務(wù)體系。實(shí)際上二者構(gòu)成內(nèi)部行政法律關(guān)系,類似于傳統(tǒng)上大陸法系的公法上的特別權(quán)力關(guān)系。
1986年2月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》之后,原國家教委決定在各級各類學(xué)校實(shí)行教師職務(wù)聘任制度,開始改革教師的“國家干部”身份。雖然公立中小學(xué)校教師具有公職身份,但他不是在國家行政機(jī)關(guān)中工作的行政級別系列的公務(wù)員。教師作為行政相對人與教育行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系時,不具備內(nèi)部管理權(quán)利義務(wù)的一些特定的形式,如命令權(quán)力和服從義務(wù)不像以前那樣具有職位層級性。教育行政機(jī)關(guān)在實(shí)施教師資格證書的行政許可行為、罰款或取消教師資格證書等行政處罰行為時,要遵循法定的程序,否則教師就可以以侵犯其程序權(quán)利為由通過司法機(jī)關(guān)以行政訴訟方式主張權(quán)利。同時,教育行政機(jī)關(guān)或其所屬公務(wù)員在履行職務(wù)過程中發(fā)生過錯行為,侵犯教師權(quán)益,符合《國家賠償法》規(guī)定的賠償范圍的,教師可以申請國家賠償。
二、公立中小學(xué)校教師職業(yè)屬性的分析
1.公立中小學(xué)校教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員
教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員,公立中小學(xué)校的教師也不例外。我國學(xué)校內(nèi)部主要存在三種崗位,分別是專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員,其中教師屬于專業(yè)技術(shù)人員。從時代要求和社會發(fā)展趨勢來看,在當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)軌的過程中,學(xué)校教育體制發(fā)生了深刻變革,教師的工作環(huán)境和從業(yè)方式也處于急劇變化之中,教師專業(yè)化成為當(dāng)今世界各國普遍關(guān)注的一個重要議題。l966年l0月,聯(lián)合國教科文組織巴黎會議發(fā)出的《關(guān)于教師地位的建議》明確指出,教育工作應(yīng)被視為專門職業(yè),教師職業(yè)是“建立在有關(guān)學(xué)科基礎(chǔ)之上的一種專門性強(qiáng)的社會職業(yè),必須是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練,長期研究,獲得并保持專門知識和特殊技術(shù),承擔(dān)著對學(xué)生和社會進(jìn)步的責(zé)任,有高度責(zé)任感的人,才能適宜教師職業(yè)”。近年來世界各國都在不斷努力推進(jìn)教師專業(yè)化的進(jìn)程,20世紀(jì)90年代以來,隨著知識經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的崛起,教師職業(yè)進(jìn)入g0ds0n所稱的“恪守原則的職業(yè)精神”時代。在傳統(tǒng)的工業(yè)社會中,教師可以以穩(wěn)定的國家公務(wù)員或者是白謀職業(yè)、自立發(fā)展的合同工的身份存在。但在依靠知識和信息技術(shù)的時代,教師已經(jīng)不應(yīng)是市場化公民社會中“瘦身”政府的代理人和企業(yè)式的服務(wù)提供者!靶碌慕處熉殬I(yè)不能只成為技術(shù)性工作,為了實(shí)現(xiàn)教育標(biāo)準(zhǔn)化和追求考試成績只關(guān)注教學(xué)技術(shù)而忽視教育目的,工作強(qiáng)度無限增大,就像私立部門的雇傭員工那樣;也不能固守原來僵化、不鼓勵創(chuàng)新的教師公務(wù)員管理模式!苯處(包括其他專業(yè))需要接受“市場的沖擊和重塑政府的更強(qiáng)的控制和監(jiān)督”,教師將由一種熟練職業(yè)轉(zhuǎn)為專業(yè)運(yùn)作方式,這會使教師人力資源的配置和使用發(fā)生改變。一些國家在教育私營化和分權(quán)化政策的沖擊下,公共部門的雇傭模式開始轉(zhuǎn)向一種合同雇傭關(guān)系,賦予學(xué)校更大的人事管理權(quán)。特別是在高等教育領(lǐng)域,教師由與國家、政府結(jié)成服務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤P(guān)系,教師的工作條件受私法下雇傭合同的調(diào)整,教師的義務(wù)可以由作為法律雇主的學(xué)校與教師在個體或集體的基礎(chǔ)上雙邊協(xié)商決定。在公立中小學(xué)校教育領(lǐng)域,教師的權(quán)利和教師勞工關(guān)系在幾股力量的沖擊下被重新塑造,我國公立中小學(xué)校教師的法律地位受到教育體制改革的重大影響,“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”這一特征受到法律保護(hù)。基于此特征,中小學(xué)教師的公務(wù)員身份被取消,私法的契約精神越來越多地滲入到教師管理領(lǐng)域,影響著教師的法律地位和從業(yè)方式,教師與教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校的法律關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。
2.公立中小學(xué)校教師的社會屬性在于提供公共服務(wù),屬于公職系列
公職人員包括兩類人員:一是在政府部門工作的公務(wù)員,二是在政府機(jī)構(gòu)中和各類事業(yè)單位中工作的、非公務(wù)員系統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)人員。公立學(xué)校教師職業(yè)從屬于公職系列,“起源于現(xiàn)代國家把普及義務(wù)教育視為國家的事業(yè)和把對它的管理當(dāng)作政府行為,從而用國稅收入支付教育公務(wù)員——教師的工資,由他們執(zhí)掌這一國家事業(yè)和完成這一政府行為”。因此,從法理上講,公立學(xué)校教師既不是分文不取的義務(wù)勞動者,也不是由私人機(jī)構(gòu)付酬的勞動者,而是由國家付薪并確保各種福利待遇的、從事特定的教育教學(xué)工作的公職人員。可以說,公立中小學(xué)校教師職業(yè)本身必然使其從屬于公職系列,尤其是在基礎(chǔ)教育階段,教師職業(yè)的公職性尤為突出。
進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來,政府、市場、社會和教育的關(guān)系發(fā)生了深刻變革,教育的社會性質(zhì)也發(fā)生了改變。學(xué)校自主管理權(quán)的擴(kuò)大,使教師多采取合同形式從業(yè),但并不等于否定教師的公職身份,而是根據(jù)時代的發(fā)展賦予教師職業(yè)新的含義,即在傳統(tǒng)的模式上融人能力、績效、競爭等具有市場色彩的因素,以提高公立教育質(zhì)量和建立現(xiàn)代化的教師管理制度。我國白20世紀(jì)90年代以來,公立中小學(xué)校教師任用制度摒棄了“國家干部”身份時的行政任命制,轉(zhuǎn)變?yōu)榻處熉殑?wù)聘任制。其目的在于改變教師的單位所有制,建立“能進(jìn)能出,能上能下”的用人機(jī)制,以適應(yīng)教育領(lǐng)域日趨激烈的競爭,促進(jìn)教育人力資源的合理配置和使用,最終提高教育質(zhì)量。對于改革引起的教師法律身份的變化,在理論邏輯上,公立中小學(xué)校教師仍是由國家付薪并確保各種福利待遇的公共服務(wù)的提供者。這就意味著“教師與國家之間事實(shí)上是種‘雇傭’關(guān)系,教師應(yīng)當(dāng)是國家代表者,在教育活動中必須體現(xiàn)國家意志”。從現(xiàn)實(shí)來看,由于教師資格有明確的法律規(guī)定,公立中小學(xué)校教師的工作場所是國家舉辦的學(xué)校,他們的工資收入、福利等由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)、職務(wù)由政府的教育行政部門聘任,因此,教師仍是國家公職人員。從長遠(yuǎn)來看,我國政府職能的轉(zhuǎn)換、市場經(jīng)濟(jì)的完善、法制的健全都會經(jīng)歷一個相當(dāng)長的時期。在這段時期內(nèi),教育處在由國家獨(dú)攬的事業(yè)向“第三部門”的逐漸轉(zhuǎn)變中,市場和計(jì)劃兩種資源配置機(jī)制在教育領(lǐng)域內(nèi)滲入的程度也處于過渡階段中,兩種力量誰占主導(dǎo)地位尚未形成最后格局。在這種情況下,很長一段時期內(nèi)國家的行政公共權(quán)力仍會在教育領(lǐng)域內(nèi)占主導(dǎo)地位。尤其在義務(wù)教育領(lǐng)域,因?yàn)樗苁袌龅挠绊懕容^小,也是國家法定的適齡兒童必須接受的教育,所以國家對義務(wù)教育的控制地位不容動搖。在每個公民都必須接受教育的意義上,政府要保證這種服務(wù)事實(shí)上被提供,而且要達(dá)到政府認(rèn)為滿意的標(biāo)準(zhǔn)。只要國家仍對基礎(chǔ)教育負(fù)主要責(zé)任,為了實(shí)現(xiàn)國家的教育目標(biāo)不放棄對基礎(chǔ)教育的控制,公立中小學(xué)校教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)就不會被取消。教師聘任制并不必然改變公立中小學(xué)校教師與國家的公務(wù)關(guān)系,公立中小學(xué)校教師工資仍由國家負(fù)擔(dān),教師職業(yè)仍可以享有社會公費(fèi)醫(yī)療、保險福利待遇以及職業(yè)的穩(wěn)定性等公務(wù)員特性。這也是保證我國公立中小學(xué)校教師職業(yè)具有吸引力、確保教師待遇、鼓勵優(yōu)秀教師長期從教的關(guān)鍵舉措。
三、公立中小學(xué)校教師的法律地位分析
l、國外公立中小學(xué)校教師的法律地位
各國都把教育看作是國家興辦的公共事業(yè),教師受國家委托執(zhí)行國家意志,按國家的教育計(jì)劃和培養(yǎng)目標(biāo)教育下一代,執(zhí)行的是國家公務(wù),因此,各國都把教師定位于公務(wù)員或者公務(wù)雇員。法、德、日三國,明確規(guī)定公民在取得教師資格證書并獲得教師職位后,其身份就是國家(或地方)公務(wù)員,納入國家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)中,適用本國的公務(wù)員的法,或根據(jù)教師職業(yè)的特殊性而專門制定的教育公務(wù)員的法。日本文部省認(rèn)為,教師人事政策的管理和操作問題,只能由教育行政機(jī)構(gòu)決定,地方公務(wù)員的法禁止教師與地方教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行集體談判。德、法兩國,國家立法機(jī)關(guān)確定教師的雇傭條件,政府和教師協(xié)會無權(quán)就此簽署集體談判合同,罷工為非法,要受到法律懲罰。英、美兩國,公立中小學(xué)校教師不是國家公務(wù)員,而是國家的公務(wù)雇員(publicempl0yee),由公立學(xué)校的責(zé)任團(tuán)體(地方教育委員會或地方教育當(dāng)局)采取雇傭合同的形式與教師簽訂工作協(xié)議,教師的雇傭和解雇不適用于一般的勞工關(guān)系法,也不適用于國家公務(wù)法律條款,而是由僅適用于學(xué)校雇員的法律明確規(guī)定。與其他一般雇傭關(guān)系相比,公立學(xué)校教師的'雇傭合同也受到限制,尤其是在集體談判、罷工、教學(xué)責(zé)任等方面限制更加嚴(yán)格。英國自20世紀(jì)80年代中期以來,教師的教學(xué)責(zé)任由合同約定改為由國家教育和科學(xué)部立法詳細(xì)規(guī)定,教師不再是基于合同向雇主提供服務(wù),而是基于法規(guī)提供教育服務(wù)。美國公立學(xué)校教師的雇傭條件很多都由法律規(guī)定,對在公務(wù)雇傭領(lǐng)域能否集體談判仍有爭議。一般認(rèn)為,集體談判并不是維持公立學(xué)校的必要手段,因?yàn)閷W(xué)區(qū)作為民選的負(fù)責(zé)公立學(xué)校管理的團(tuán)體,不能向雇員組織妥協(xié)或違法授權(quán),但學(xué)區(qū)可以與地方教師組織就學(xué)區(qū)有自由處置權(quán)的事項(xiàng),如工作時間、工資、紀(jì)律措施、解雇的方式和工作條件等進(jìn)行協(xié)商。
2.我國公立中小學(xué)校教師的法律地位
我國1993年才頒布《教師法》,開始以法律手段解決有關(guān)教師的法律問題。該法對我國的教師地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)作出規(guī)定,并為確保教師的法律地位,使其責(zé)任和義務(wù)得以履行、權(quán)利得以實(shí)現(xiàn),提出了實(shí)行教師資格證書制度、聘任制度、培養(yǎng)和培訓(xùn)制度、考核制度等。但現(xiàn)有法律仍有明顯缺陷:第一,對教師法律地位的規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng),不能很好地運(yùn)用于法律實(shí)踐。比如,法律規(guī)定我國中小學(xué)校教師是專業(yè)人員,但到底是什么樣的專業(yè)人員卻不明確,所以教師的法律主體地位并沒有真正確立,教師的地位依然不高。第二,對教師法律地位的保障缺乏嚴(yán)格的規(guī)定,以至于在實(shí)踐過程中,既不能保證教師有效地履行職責(zé),又不能很好地保證教師的合法權(quán)益,也沒有做到以法對教師進(jìn)行管理。所以,有必要運(yùn)用法律把公立中小學(xué)校教師規(guī)定為屬于公職系列的專業(yè)人員,并參照公職人員和專業(yè)人員的法律具體規(guī)定教師的權(quán)利、義務(wù)以及法律救濟(jì)措施,規(guī)定政府、學(xué)校、司法部門在公立中小學(xué)校教師管理方面的法定職責(zé),從而確保公立中小學(xué)校教師法律地位的確定和實(shí)現(xiàn)。具體地說,我國教師既不同于國家公務(wù)員,也不同于自由職業(yè)者,而是一種為國家和社會公益事業(yè)工作的專業(yè)人員,即教師是一種特殊的專業(yè)技術(shù)人員,他的特殊性在于他提供的是公共服務(wù),并且從屬于公職系列。
公立中小學(xué)校教師是被公立中小學(xué)校“雇傭”,從事教育公共事業(yè)、特別是義務(wù)的國民教育事業(yè)的專業(yè)人員。教師在國家出資設(shè)立、國家管理的學(xué)校工作,不同于政府機(jī)關(guān)中的公務(wù)員,不隸屬國家行政等級系列。但教師職業(yè)具有公職人員管理的特點(diǎn),教師與教育行政部門構(gòu)成行政法律關(guān)系。教師的工作不像在行政機(jī)關(guān)中工作的公務(wù)員一樣嚴(yán)格執(zhí)行國家的行政權(quán)力。作為專業(yè)人員,教師在國家法律允許的范圍內(nèi)享有一定的教育自由和專業(yè)自主性。與公務(wù)員相比,教師權(quán)利受到較少的政府限制,在教育教學(xué)活動中享有一定的自由度。教師管理要突出專業(yè)人士管理特點(diǎn),如接受長期的專業(yè)教育,不斷促進(jìn)專業(yè)發(fā)展;教師要接受公眾對其服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督,要對市場和“顧客”需求作出更加靈活的反映;對教師做出某些處理決定時,要充分尊重專業(yè)內(nèi)人士和行業(yè)協(xié)會的意見等。為了確保教師特殊公職身份的實(shí)現(xiàn)和國家對教師公職人員的法制化管理,當(dāng)前亟須根據(jù)教師職業(yè)的公共性、專業(yè)自主性和聘任制法定制度,加快制定和完善專門的教師法律體系!笆濉逼陂g要盡快出臺人大授權(quán)國務(wù)院教育行政部門制定的《中小學(xué)教師聘任辦法》,同時,要加快有關(guān)教師考核、獎懲、繼續(xù)教育和培訓(xùn)、職稱評定和《教師申訴辦法》等十幾項(xiàng)配套法規(guī)的制定,建立起專門調(diào)整教師問題的法律體系,確保教師作為特殊公職人員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的履行,真正實(shí)現(xiàn)國家對教師的依法管理。
由上述分析可以認(rèn)為,我國公立中小學(xué)校教師處于提供公共服務(wù)的、屬于公職系列的專業(yè)技術(shù)人員的法律地位。
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