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反傾銷公共利益評價比較與啟示論文
內(nèi)容摘要：公共利益評價是平衡反傾銷措施對進(jìn)口國不同主體利益影響的重要手段，歐盟和加拿大的做法較為典型。本文分析比較了歐盟和加拿大反傾銷公共利益評價標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施情況，并提出我國在反傾銷中貫徹公共利益原則的啟示。
關(guān)鍵詞：反傾銷 公共利益 歐盟 加拿大
根據(jù)GATT/WTO規(guī)則，如果傾銷產(chǎn)品對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，進(jìn)口國可以對進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施反傾銷措施。為了平衡進(jìn)口國不同利益主體的利益，一些WTO成員將公共利益評價引入反傾銷程序，其中歐盟和加拿大的做法具有典型意義。本文考察比較歐盟和加拿大反傾銷公共利益評價標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施情況，在此基礎(chǔ)上提出對我國的幾點(diǎn)啟示。
歐盟反傾銷公共利益的評價標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用
歐盟將反傾銷中的公共利益稱為共同體利益，其反傾銷法第二十一條專門對共同體利益做了規(guī)定。依據(jù)該條規(guī)定，共同體利益是否要求實(shí)施反傾銷措施，要在評價各方整體利益的基礎(chǔ)上做出決定，其中包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、用戶和消費(fèi)者的利益，需特別考慮消除損害性傾銷的貿(mào)易扭曲效應(yīng)和恢復(fù)有效競爭的需要。根據(jù)歐盟反傾銷法第二十一條的規(guī)定和歐盟反傾銷當(dāng)局在反傾銷實(shí)踐中對公共利益的解釋，公共利益評價主要考慮以下因素：
�。ㄒ唬┕餐w產(chǎn)業(yè)利益
共同體產(chǎn)業(yè)是反傾銷措施的保護(hù)對象，共同體產(chǎn)業(yè)的利益在公共利益評價中占有最重要的地位。一旦認(rèn)定共同體產(chǎn)業(yè)遭受到實(shí)質(zhì)性損害，甚至共同體產(chǎn)業(yè)的生存受到威脅，通常會做出征收反傾銷稅的決定。例如，在2000年自印度和韓國進(jìn)口PET薄膜反傾銷案中，歐盟當(dāng)局認(rèn)為如不對進(jìn)口實(shí)施反傾銷措施，歐盟廠商無利可圖，可能被迫關(guān)閉。反傾銷措施將促進(jìn)共同體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，被認(rèn)為符合共同體利益。
（二）用戶的利益
產(chǎn)品用戶是使用涉案產(chǎn)品的廠商。征收反傾銷稅后，產(chǎn)品價格上升，用戶生產(chǎn)成本提高，對下游加工業(yè)產(chǎn)生不利影響。共同體當(dāng)局通常通過計算有關(guān)投入成本在最終產(chǎn)品售價中的比重來評估價格上升對下游加工業(yè)的影響，以此與共同體產(chǎn)業(yè)的利益相比較，往往得出有利于共同體產(chǎn)業(yè)的結(jié)論。例如，用戶的利益在1992年自我國進(jìn)口松香反傾銷案中被置于共同體產(chǎn)業(yè)利益之上。共同體產(chǎn)業(yè)的松香生產(chǎn)能力非常有限，而松香作為原料在燃料、造紙、油漆等多個行業(yè)使用。咨詢委員會認(rèn)為征收反傾銷稅對松香用戶的負(fù)面影響與共同體松香產(chǎn)業(yè)獲得的利益嚴(yán)重不成比例，決定終止對我國松香的反傾銷調(diào)查。
�。ㄈ┫M(fèi)者利益
反傾銷稅最終會轉(zhuǎn)化為消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，增加消費(fèi)者的支出，同時反傾銷會限制從傾銷國的進(jìn)口，減少消費(fèi)者的選擇，對消費(fèi)者利益產(chǎn)生不利影響。但反傾銷當(dāng)局一直假定消費(fèi)者的最高利益在于維持共同體產(chǎn)業(yè)的生存和保證供給來源的多元化和競爭格局，因此很少會因為消費(fèi)者利益受損而不征收反傾銷稅。例如，在1998年自中、日、韓等進(jìn)口激光閱讀系統(tǒng)反傾銷案中，反傾銷當(dāng)局認(rèn)為反傾銷稅將導(dǎo)致出口商退出共同體市場，消費(fèi)者的選擇將受到嚴(yán)重限制，失去利用技術(shù)多元化和技術(shù)進(jìn)步的好處，本案中消費(fèi)者利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過共同體產(chǎn)業(yè)的利益，因此終止了該反傾銷案件。
�。ㄋ模┻M(jìn)口商利益
征收反傾銷稅會提高涉案產(chǎn)品的進(jìn)口價格，對傾銷產(chǎn)品進(jìn)口商的利益會產(chǎn)生不利影響。但歐盟反傾銷當(dāng)局通常認(rèn)為這種不利影響不大，其理由涉及進(jìn)口商進(jìn)口產(chǎn)品和來源多元化、進(jìn)口商承擔(dān)和轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的能力等。例如，在1996年自我國進(jìn)口手袋反傾銷案中，由于在調(diào)查期內(nèi)歐盟塑料與紡織手袋產(chǎn)業(yè)的市場份額只有2%，而自我國進(jìn)口產(chǎn)品的市場份額占80%，共同體當(dāng)局認(rèn)為征收反傾銷稅對進(jìn)口商和經(jīng)銷商的不利影響與共同體產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)獲得的利益不成比例，最終裁定對此類手袋征收反傾銷稅不符合共同體利益，終止調(diào)查。
（五）供應(yīng)商的利益
供應(yīng)商指向共同體產(chǎn)業(yè)提供投入品的共同體廠商。國外傾銷使共同體產(chǎn)業(yè)受損，對原料供應(yīng)商不利。反傾銷措施使歐盟產(chǎn)業(yè)得到恢復(fù)和發(fā)展，原料供應(yīng)商也從中獲益。例如，在2000年自捷克等國進(jìn)口鋼纜反傾銷案中，歐盟原材料供應(yīng)商將2/3以上的原料銷售給歐盟內(nèi)部生產(chǎn)商，歐盟當(dāng)局認(rèn)定原材料供應(yīng)商可以從反傾銷導(dǎo)致的歐盟生產(chǎn)擴(kuò)大中獲益。
此外，除了上述各方利益外，歐盟當(dāng)局還會考慮反傾銷對市場競爭、就業(yè)、對外關(guān)系等方面的影響。征收反傾銷稅可能會加強(qiáng)共同體產(chǎn)業(yè)的市場控制地位，損害市場競爭。不過歐盟當(dāng)局通常會推翻征收反傾銷稅會減少市場競爭的觀點(diǎn)。例如，在1994年自印尼等國進(jìn)口谷氨酸單鈉反傾銷復(fù)審案中，唯一的共同體生產(chǎn)商占有70%的市場份額，針對征收反傾銷稅將進(jìn)一步增強(qiáng)其市場地位和損害用戶利益的看法，歐盟當(dāng)局認(rèn)為市場上存在多個國家的進(jìn)口產(chǎn)品，市場競爭是充分的。
加拿大反傾銷公共利益的評價標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用
根據(jù)加拿大《特殊進(jìn)口措施法》第45部分的規(guī)定，反傾銷公共利益評價的目的是判定征收反傾銷稅或者按認(rèn)定的傾銷幅度全額征收反傾銷稅是否違背公共利益。加拿大國際貿(mào)易法院在公共利益調(diào)查中須考慮所有其認(rèn)為有關(guān)的因素。 修訂后的《特殊進(jìn)口措施條例》第40。1部分明確規(guī)定了國際貿(mào)易法院在公共利益調(diào)查中應(yīng)予考慮的因素。
是否可以從與反傾銷裁定無關(guān)的其他國家或出口商獲得相同產(chǎn)品。該條標(biāo)準(zhǔn)主要考察是否存在替代進(jìn)口來源，避免出現(xiàn)征收反傾銷稅后國內(nèi)涉案產(chǎn)品供應(yīng)不足的問題。在1999年自美國進(jìn)口含碘造影劑反傾銷案中，國際貿(mào)易法院認(rèn)為有證據(jù)顯示加拿大經(jīng)銷商可以從歐洲獲得相關(guān)產(chǎn)品，但在價格以及供給能力上有很大的不確定性，全額征收反傾銷稅不符合公共利益。
全額征收反傾銷稅是否會消除或大大降低國內(nèi)有關(guān)產(chǎn)品的市場競爭。該項標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注全額征收反傾銷稅對國內(nèi)市場競爭狀況的影響，防止出現(xiàn)市場壟斷。在1997年自美國進(jìn)口泡沫隔熱板反傾銷案中，國際貿(mào)易法院認(rèn)為征收反傾銷稅后，加拿大市場仍存在眾多供應(yīng)商，市場競爭不會受到遏制，征收反傾銷稅不會損害公共利益。
全額征收反傾銷稅是否會嚴(yán)重?fù)p害使用有關(guān)產(chǎn)品作為投入品的生產(chǎn)商的利益。該項標(biāo)準(zhǔn)從下游用戶利益的角度考察反傾銷稅對公共利益的影響。征收反傾銷稅后，相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口價格上升，下游生產(chǎn)商成本提高，利益受損。在1995年自美國等進(jìn)口食糖反傾銷案中，反傾銷稅的征收使食糖價格上升，直接影響到以食糖作為原料生產(chǎn)其他產(chǎn)品的工業(yè)用戶的生產(chǎn)成本。但下游用戶可以通過改變生產(chǎn)過程、從其他來源進(jìn)口產(chǎn)品等方式控制成本，國際貿(mào)易法院認(rèn)為全額征收反傾銷稅不會對工業(yè)用戶的利益產(chǎn)生大的影響。
全額征收反傾銷稅是否會因限制獲取相關(guān)投入品或技術(shù)而嚴(yán)重?fù)p害產(chǎn)業(yè)競爭力。這條標(biāo)準(zhǔn)主要是從產(chǎn)業(yè)競爭力的角度來考察反傾銷稅對公共利益的影響。在2004年自韓國等進(jìn)口不銹鋼纜線反傾銷案中，國際貿(mào)易法院認(rèn)為，全額征收反傾銷稅不符合公共利益。該案涉案產(chǎn)品有多種類型，其中不銹鋼絲繩用于石油天然氣的開采，主要來自美國。盡管瑞典和英國能夠供應(yīng)相同產(chǎn)品，但生產(chǎn)不銹鋼絲繩需要3—4個月時間，一旦美國進(jìn)口產(chǎn)品在全額征收反傾銷稅后出現(xiàn)供應(yīng)短缺，將會導(dǎo)致加拿大企業(yè)推遲生產(chǎn)，浪費(fèi)有限的開采時間，再加上產(chǎn)品售后服務(wù)的不確定性，會損害加拿大石油天然氣行業(yè)生產(chǎn)商的競爭力。
全額征收反傾銷稅是否會通過限制消費(fèi)者的選擇等方式嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者利益。該條標(biāo)準(zhǔn)從消費(fèi)者利益的角度考察征收反傾銷稅對公共利益的影響，征收反傾銷稅以后，進(jìn)口產(chǎn)品價格提高，進(jìn)口數(shù)量減少，消費(fèi)者支出增加，消費(fèi)選擇受到限制，利益受損。1999年自美國進(jìn)口含碘造影劑反傾銷案中，國際貿(mào)易法院認(rèn)為含碘造影劑價格提高到一定程度，醫(yī)療機(jī)構(gòu)放射醫(yī)師將失去對該產(chǎn)品的選擇機(jī)會，損害了病人作為消費(fèi)者的利益，全額征收反傾銷稅不符合公共利益。
不征收反傾銷稅或不按所確定的傾銷幅度全額征稅是否會嚴(yán)重?fù)p害上游生產(chǎn)商的利益。該條標(biāo)準(zhǔn)從上游供應(yīng)商利益的角度考察反傾銷稅對公共利益的影響。如果減征或不征反傾銷稅，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)會繼續(xù)受到進(jìn)口傾銷產(chǎn)品的競爭，產(chǎn)出水平會下降，對其上游供應(yīng)商產(chǎn)生不利影響。在1995年食糖反傾銷案中，國際貿(mào)易法院指出隨著反傾銷稅的征收，食糖的價格將會上升，相應(yīng)地對甜菜的需求會增加，甜菜生產(chǎn)者的回報也會提高。減征或不征反傾銷稅，甜菜栽培者的收益自然會受到影響。但在綜合考慮各方利益基礎(chǔ)上，國際貿(mào)易法院并未得出征收反傾銷稅不符合公共利益的結(jié)論。
除了上述標(biāo)準(zhǔn)外，國際貿(mào)易法院還根據(jù)每個案件的具體情況考察其他一些因素對公共利益的影響。例如，在1997年自美國進(jìn)口嬰兒食品反傾銷案中，國際貿(mào)易法院還考慮了征收反傾銷稅對嬰兒健康問題的影響。在1999年電冰箱、洗碗機(jī)和烘干機(jī)反傾銷案中，國際貿(mào)易法院還考慮了反傾銷稅對環(huán)境的影響。
反傾銷公共利益評價對我國的啟示
以法規(guī)形式對公共利益評價標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。歐盟在反傾銷基本法第二十一部分對公共利益的評價作了原則規(guī)定，加拿大則在《特殊進(jìn)口措施法》第45部分和《特殊進(jìn)口措施條例》第40。1部分對公共利益評價須考慮的因素做出規(guī)定。我國在2004年修訂的《反傾銷條例》中提出了征收反傾銷稅須符合公共利益的要求，但條例本身和其他法規(guī)并未對公共利益的判定標(biāo)準(zhǔn)作出任何具體規(guī)定。這種狀況導(dǎo)致反傾銷主管機(jī)關(guān)在反傾銷調(diào)查中考慮公共利益時無章可循，難免帶有隨意性。鑒于我國未制定統(tǒng)一的反傾銷條例實(shí)施細(xì)則，而是制定多個配套的具體規(guī)定，商務(wù)部應(yīng)就反傾銷公共利益的評價標(biāo)準(zhǔn)與程序制定具體規(guī)定。
公共利益評價應(yīng)綜合考慮國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、下游用戶和消費(fèi)者等多方面的利益。歐盟反傾銷法規(guī)定公共利益評價要基于對包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)者和下游用戶在內(nèi)的各方面利益的整體考慮。加拿大反傾銷公共利益評價主要考慮全額征收反傾銷稅對產(chǎn)品供應(yīng)、市場競爭、下游用戶、消費(fèi)者和上游供應(yīng)商等方面的影響。加拿大雖未直接考慮國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益，但由于將公共利益與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益相對照，維護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益仍是反傾銷措施的首要目標(biāo)。我國在反傾銷程序中對公共利益的評價應(yīng)綜合考慮國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、下游用戶和消費(fèi)者等多方面的利益，并且要兼顧近期利益和長遠(yuǎn)利益，保證反傾銷措施服務(wù)于維護(hù)公共利益。
對擬實(shí)施的反傾銷措施普遍開展公共利益評價。歐盟在反傾銷裁決公告中對每一項擬實(shí)施的反傾銷措施是否符合共同體利益作出分析，加拿大則僅在少數(shù)反傾銷案件中開展獨(dú)立的公共利益調(diào)查。相比之下，歐盟的做法更能保證公共利益原則的落實(shí)。雖然我國現(xiàn)行反傾銷條例要求征收反傾銷稅必須符合公共利益，截至目前，我國反傾銷調(diào)查機(jī)關(guān)并未在反傾銷終裁決定中對反傾銷措施是否符合公共利益做出直接的認(rèn)定。未來我國應(yīng)該仿效歐盟的做法，對擬實(shí)施的反傾銷措施普遍開展公共利益評價，將公共利益評價的結(jié)論和依據(jù)在反傾銷終裁決定中做出明確說明。
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