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財政支出項目績效考評對策研究論文
引言
當(dāng)前,隨著國內(nèi)財政預(yù)算管理制度改革的持續(xù)推進和公共財政框架體系的不斷完善,財政收支的監(jiān)管流程變得更為有據(jù)可循,充分利用財政資金來解決財政收支矛盾,已成為目前我國財政管理工作的主要內(nèi)容。這就需要建立一套完善的財政支出績效考評機制,規(guī)范財政支出績效考評制度,從而推進財政支出效率的提升。平衡計分卡不僅是一種先進的績效管理系統(tǒng),而且具有一定的科學(xué)性。這套績校管理體系在企業(yè)管理中發(fā)揮著不可替代的作用,它利用客戶、財務(wù)、內(nèi)部經(jīng)營、學(xué)習(xí)和成長的指標(biāo),揭示了業(yè)績產(chǎn)生的動因,從利益相關(guān)者視角,績效評價體系應(yīng)該考慮所有利益相關(guān)者的利益,構(gòu)建一套合理的績效評價體系,增強企業(yè)競爭優(yōu)勢,充分體現(xiàn)出企業(yè)價值。在政府的財政支出項目績效考評體系中引入平衡計分卡制度,能夠協(xié)助管理部門全面評價財政支出項目的合理性,將財政支出項目管理落到實處,從而推進財政基金的充分利用。
1 平衡計分卡思想
平衡計分卡主要應(yīng)用于企業(yè)戰(zhàn)略經(jīng)營業(yè)績的財務(wù)與非財務(wù)指標(biāo)考評體系中。它用顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新三個方面的非財務(wù)指標(biāo)補充傳統(tǒng)的考評指標(biāo)。這種方法提供了一種把企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為有效地聯(lián)系戰(zhàn)略內(nèi)涵和激勵業(yè)績的工具。平衡計分卡的基本思路是:將涉及企業(yè)表面現(xiàn)象和深層實質(zhì),短期成果和長遠(yuǎn)發(fā)展,內(nèi)部狀況和外部環(huán)境的各種因素劃分為幾個主要的方面,并針對各個方面的目標(biāo),設(shè)計出相應(yīng)的考評指標(biāo),以便系統(tǒng)、全面地反映企業(yè)的整體運營情況,為企業(yè)的戰(zhàn)略管理服務(wù)。這套新的考評體系側(cè)重于顧客、財務(wù)、內(nèi)部流程以及學(xué)習(xí)和發(fā)展四個角度的績效考評,它可以協(xié)助部門經(jīng)理全面、實時地掌握企業(yè)內(nèi)部運營情況。如圖1是平衡計分卡提供的一個全面的衡量框架,一個能夠?qū)⒐緦嵙�、為客戶�?chuàng)造的價值和由此帶來的未來財務(wù)業(yè)績建立聯(lián)系的框架。
2 財政支出項目績效考評引入平衡計分卡的作用
2.1 平衡計分卡的引入,會更加完善財務(wù)指標(biāo)的合理性 利用平衡計分卡,卡普蘭和諾頓將學(xué)習(xí)、成長列為四個考評角度中的一項,并實現(xiàn)組織占率目標(biāo)與該考評角度相互聯(lián)結(jié),這樣一來,學(xué)習(xí)和成長便成為任一組織實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的必要途徑。學(xué)習(xí)財政支出項目管理,實際就是明確目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù),辨識戰(zhàn)略目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性的過程;除此以外,平衡計分卡也是利用戰(zhàn)略設(shè)定來搜集整理績效數(shù)據(jù)、深化財政支出項目組織的學(xué)習(xí)。經(jīng)過系統(tǒng)的的學(xué)習(xí),項目的管理層往往能準(zhǔn)確定位快速達成戰(zhàn)略目標(biāo)的方法手段,執(zhí)行人員也能快速領(lǐng)會其中的定義,管理決策層與執(zhí)行層協(xié)調(diào)配合,才能提高績效考評工作的效率。內(nèi)部管理是平衡計分卡的重要指標(biāo)之一,同時也是財政支出項目管理的重點工作內(nèi)容。當(dāng)前的財政支出項目管理都有分歧現(xiàn)象,主要表現(xiàn)為上下級之間的縱向分歧和項目管理部門之間的橫向分歧。平衡計分卡可以提供多種科學(xué)的方法,來協(xié)調(diào)或解決部門之間以及上下級之間的分歧。它關(guān)系著政府、財政支出項目和個人三大戰(zhàn)略導(dǎo)向,以激勵的手段推進政府職能的履行和戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn),最大限度的規(guī)避、解決橫向分歧;基于平衡計分卡管理體系,財政支出項目的參與者之間存在一定的關(guān)聯(lián),且相互依存,部門與部門之間也要增進溝通和聯(lián)系,使工作流程更為順暢,盡可能規(guī)避和解決項目參與者之間存在的矛盾。
2.2 平衡計分卡的精髓與績效考評價值取向之間內(nèi)在契合 目前,政府機構(gòu)和公共管理部門已充分認(rèn)識到平衡計分卡對于企業(yè)績效管理體系建設(shè)的重要作用,且非常重視平衡計分卡在財政支出項目管理中的應(yīng)用。平衡計分卡主要用于協(xié)調(diào)各管理變量之間的平衡關(guān)系,比如內(nèi)部訴求與外部關(guān)注、長期目標(biāo)與短期目標(biāo)、先行指標(biāo)與滯后指標(biāo)、過程目標(biāo)與結(jié)果目標(biāo)、個人績效與組織績效等,再如激勵機制,以及過去經(jīng)營結(jié)果考核與未來的業(yè)績考評、內(nèi)部經(jīng)營管理與外部組織的滿意度、員工專業(yè)知識儲備與產(chǎn)品服務(wù)提升等諸多關(guān)系要素之間的平衡關(guān)系,毫不夸張地說,這些要素都關(guān)系到企業(yè)的長足發(fā)展。由此可見,財政支出項目管理必須注重戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的實施,并著力平衡諸多價值要素之間的關(guān)系。
2.3 平衡計分卡更新著績效考評的管理機制 績效管理與績效考評雖不能一概而論,但政府機構(gòu)始終以財政支出項目績效考評作為開展績效管理工作的基礎(chǔ)內(nèi)容,這充分體現(xiàn)了它對于政府績效管理的重要作用。管理部門要始終致力于創(chuàng)新財政支出項目績效考評體系,將已有的價值觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃螒B(tài),才能在實際的績校管理中找到新的突破點。無論多好的價值觀念,如沒有科學(xué)制度作為保障,就只能視為基礎(chǔ)理念。如果真正激發(fā)績效考評體系在企業(yè)中的巨大能量,就應(yīng)該配套設(shè)置相應(yīng)的宏觀制度。通過平衡計分卡來考評財政支出項目管理,也應(yīng)該側(cè)重四個角度,即內(nèi)部流程角度、學(xué)習(xí)與成長的角度、財務(wù)角度及客戶角度。在財政支出項目中引入平衡計分卡,全力推進財政支出項目績效考評體系及其管理制度的革新。
2.4 平衡計分卡技術(shù)上的精確性滿足了績效考評的需要 平衡計分卡對財政支出項目績效考評的價值取向有了明確的定義,它一旦轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃螒B(tài),技術(shù)的規(guī)范性就會凸顯出來。政府部門希望建立一種彈性機制,追求目標(biāo)的多樣化。目標(biāo)的多樣性表現(xiàn)為不同的財政支出項目追求政治、經(jīng)濟、軍事、社會、文化等不同性質(zhì)的目標(biāo),甚至同一項目追求多重目標(biāo)且經(jīng)常發(fā)生變化。目標(biāo)的彈性即軟目標(biāo),表述籠統(tǒng)、抽象且難以量化為硬性指標(biāo),如提高人的素質(zhì)和道德水平,保障社會公正等,這都為財政支出項目績效考評的指標(biāo)設(shè)立帶來了一定的技術(shù)難度。財政支出項目的績效考評是當(dāng)代行政管理中的熱門領(lǐng)域,平衡計分卡技術(shù)上的精確性恰好滿足了財政支出項目績效考評體系建設(shè)的基本要求。平衡計分卡從組織遠(yuǎn)景與戰(zhàn)略出發(fā),在財務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長四個方面對組織進行全方位的定量化績效考核,每個維度都制定細(xì)化指標(biāo),并對不能量化的指標(biāo)采取科學(xué)的定性分析的方法,力求考評的全面性。
3 平衡計分卡與財政支出項目績效考評指標(biāo)的建立
首先,以既定的考評客體為依據(jù),然后根據(jù)各類指標(biāo)的屬性來分組,一組就是一個層次。同一層次的指標(biāo)決定下一個層次指標(biāo)的設(shè)定規(guī)則,自上而下形成微妙的支配關(guān)系,由此形成遞階層次,再將其分成最底層、中間層和最高層。最底層為實現(xiàn)目標(biāo)可供選擇的考評指標(biāo),又稱指標(biāo)層。中間層由若干子層次構(gòu)成,指的是通過某種政策或措施實現(xiàn)與預(yù)定目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的中間環(huán)節(jié)。它又叫準(zhǔn)則層或策略層。最高層,即目標(biāo)層。它表示解決問題的目標(biāo)或理想的結(jié)果。在財政支出項目計較考評體系中引入平衡計分卡方法后,上述三個層次就可以進行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)化:最高層轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略主題層,中間層則成為平衡計分卡的四個維度,最底層是各項考評指標(biāo)。
3.1 顧客角度指標(biāo)設(shè)計 顧客對于企業(yè)和政府部門來說具有不同的定義。以企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思想來分析,顧客是某一特定勞務(wù)和產(chǎn)品的消費者;對于后者而言,顧客則是接受公共服務(wù)的對象,與財務(wù)相比,自然是顧客至上,尤其是基于公共利益的財政教育支出項目。
3.2 內(nèi)部流程角度指標(biāo)設(shè)計 內(nèi)部流程是平衡計分卡反映組織內(nèi)部運營狀況的一個層面,是為重要的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程績效變量設(shè)置的衡量指標(biāo),這是平衡計分卡與傳統(tǒng)的績效考評系統(tǒng)最顯著的區(qū)別之一,其目標(biāo)是解決“我們擅長什么”的問題,報告組織內(nèi)部效率,關(guān)注導(dǎo)致企業(yè)整體績效優(yōu)劣的過程、決策和行動,特別是對顧客滿意度有重要影響的運營過程。
3.3 學(xué)習(xí)與發(fā)展角度指標(biāo)設(shè)計 要確保持續(xù)增長、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,學(xué)習(xí)和成長層面是必要的環(huán)節(jié)。對于平衡計分卡的方法,這個層面旨在設(shè)置一個指標(biāo)來衡量學(xué)習(xí)和成長的變量,它為組織未來的成功奠定基礎(chǔ)。該層面需要關(guān)注多方面的問題,如市場、人員組織和信息系統(tǒng)等。因此,組織資本、人力資本和信息資本就成為教育類支出項目的學(xué)習(xí)與發(fā)展能力的主要來源。其中,該層面以信息資本作為戰(zhàn)略目標(biāo),旨在構(gòu)建內(nèi)部交流機制,推進基于平衡計分卡方法管理的實施進度和信息化建設(shè),并以此來促進信息資料的流通,加快對信息的處理,協(xié)助決策者實現(xiàn)快速決策,創(chuàng)造更大的效益。
3.4 財務(wù)角度指標(biāo)設(shè)計 財務(wù)層面指標(biāo)設(shè)計是為重要財務(wù)績效變量設(shè)計的衡量指標(biāo)。除財務(wù)指標(biāo)以外的各層面目標(biāo)的改善目的是達成財務(wù)目標(biāo)。財務(wù)層面指標(biāo)是一系列滯后指標(biāo),工作流程改進以后的最終結(jié)果都能夠通過財務(wù)層面指標(biāo)體現(xiàn)出來。
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