可持續(xù)發(fā)展理念下財政支農(nóng)轉(zhuǎn)型分析論文

　　摘要：近年來，我國財政支農(nóng)政策的實施取得了一定成效，但在財政支農(nóng)資金總量不足的情況下，支出結(jié)構(gòu)失衡既過度干預(yù)了市場、分散了財力，也影響了財政自身職能的實現(xiàn)。因此，在可持續(xù)發(fā)展理念下，財政支農(nóng)必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，即實現(xiàn)財政支農(nóng)由主體地位向主導(dǎo)作用、政府包辦向多方參與、注重財力支持向注重政策支持的轉(zhuǎn)變。財政支農(nóng)轉(zhuǎn)型的實施路徑應(yīng)是把握農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，把握市場機制的作用范圍，把握財政支農(nóng)支出的方向及力度。

　　關(guān)鍵詞：財政；支農(nóng)資金；轉(zhuǎn)型；市場調(diào)節(jié)

　　近年來，政府的財政支農(nóng)顯現(xiàn)出包攬過多的問題，干預(yù)過度既未能充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，又使財力分散影響財政職能的有效發(fā)揮。因此，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念下，財政支農(nóng)必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，應(yīng)在尊重市場機制的基礎(chǔ)上，重視發(fā)揮財政支農(nóng)的導(dǎo)向作用。實現(xiàn)財政支農(nóng)由主體地位向主導(dǎo)作用、政府包辦向多方參與、注重財力支持向注重政策支持的轉(zhuǎn)變。對于涉及“三農(nóng)”的資金問題，首先應(yīng)考慮能否由市場解決，市場解決有困難（即由于無利潤、非排他性等原因而減弱市場機制作用），財政輔助解決；市場難以解決的，再完全由財政解決。政府“有形的手”與市場“無形的手”緊密配合，將政府有限的財力用在刀刃上，進而發(fā)揮財政支出應(yīng)有的作用。

　　一、財政支農(nóng)政策實施的成效與不足

　　2003年起，國家財政逐年加大支農(nóng)政策措施的力度，支農(nóng)的方式也越來越多樣化。若按財政預(yù)算收支體系劃分，主要包括兩大類：一類是支出政策，主要方式是投資、補助、補貼等；另一類是稅收政策，主要方式是輕稅、減稅、退稅等。按財政支出優(yōu)惠科目劃分，主要有八方面的政策：財政支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進步、糧食生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、抗災(zāi)救災(zāi)、扶貧開發(fā)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村深化改革。按農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三方面劃分，約有16大類40多個科目。

　　（一）財政支農(nóng)資金使用取得顯著成效

　　財政支農(nóng)政策實施以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村面貌發(fā)生明顯變化，農(nóng)民收入不斷增加，初步顯現(xiàn)了“農(nóng)民得實惠、企業(yè)得市場、政府得民心”的效果。首先，財政增加投入，農(nóng)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件變化顯著。二是有效灌溉面積不斷擴大。三是糧食產(chǎn)量直線上升。四是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值逐年增加。其次，社會主義新農(nóng)村建設(shè)迅速發(fā)展。一是農(nóng)村面貌日新月異。具體表現(xiàn)在：街道得到治理，危房得到改造，部分地方建起了成片的新式民房，原來破舊的面貌發(fā)生很大改變。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強，不僅農(nóng)村用電、用氣得到保障，而且人畜飲水基本得到解決。三是道路交通明顯改善，農(nóng)民出門難的問題在條件好的地方已不復(fù)存在。四是農(nóng)民子女上學(xué)義務(wù)教育不收費，不僅學(xué)雜費和教科書費全部免除，貧困生還能得到國家財政的補助。五是農(nóng)村看病費用降低。隨著農(nóng)村基本醫(yī)療保障體系的普遍建立，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度等，農(nóng)民看病難和看病貴的問題得到有效緩解。六是農(nóng)村衛(wèi)生條件明顯改善。農(nóng)村普遍建立了垃圾處理站，農(nóng)村臟亂差的現(xiàn)象大大減少，特別是新農(nóng)村更加衛(wèi)生、干凈、整潔。七是農(nóng)村社會保障制度不斷完善。社會保障體系在農(nóng)村普遍建立，如農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等。八是農(nóng)村文化事業(yè)迅速發(fā)展。目前，農(nóng)村基本建立了文化站、科教站、圖書室，部分農(nóng)村還建立了青年活動站、老年活動站、健身房、體育館、游泳池等設(shè)施，農(nóng)村文化生活越來越豐富。最后，農(nóng)民收入不斷增加。一是農(nóng)村居民家庭人均純收入不斷提高。二是農(nóng)村居民家庭平均百戶擁有的主要生產(chǎn)性固定資產(chǎn)數(shù)量方面，如汽車、大中型農(nóng)用機械都有不同程度的增加。

　�。ǘ�）財政支農(nóng)政策實施的不足

　　首先，財政支農(nóng)普惠式補貼政策目標(biāo)與效果不一致。財政支農(nóng)政策應(yīng)惠及每位農(nóng)民，但需要在如何惠及上下功夫。當(dāng)前，普惠式補貼政策已出現(xiàn)效益遞減的問題，在一定程度上影響農(nóng)民的積極性，同時也給財政帶來壓力和被動性。如，在糧食直補制度上，農(nóng)民按土地承包面積和人頭直接發(fā)放“津貼”，不管耕種與否、產(chǎn)量高低、在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)還是在外打工，憑證均可領(lǐng)到等額的補貼。補貼發(fā)放的本意是為提高種糧農(nóng)民積極性，但在實踐中，政策效果并未體現(xiàn)出來。實踐證明普惠制逐漸失去了政策的激勵作用，農(nóng)民種糧的積極性發(fā)生遞減。如果不加以完善，種糧農(nóng)民的積極性難以持久。其次，財政支農(nóng)資金投向過于分散。農(nóng)業(yè)的多功能性決定農(nóng)業(yè)發(fā)展既要考慮食物供給、生產(chǎn)資料供給、資源合理利用和環(huán)境效應(yīng)，又要考慮農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定等多個方面，這決定農(nóng)業(yè)發(fā)展政策必然同時確定多個目標(biāo)。由于政策目標(biāo)呈多元化，資金需要通過多個不同功能的部門去實現(xiàn)，這導(dǎo)致國家財政支農(nóng)資金需針對每項政策設(shè)立目標(biāo)和資金分配，使資金的使用過于分散。具體表現(xiàn)在：一是補貼項目多，資金過于分散。目前，財政對“三農(nóng)”的補貼共包括3大方面16大類40多個科目，百余種單項補貼。二是補貼資金渠道多，形成多頭管理。

　　目前，表現(xiàn)最突出的是發(fā)改委、科技部、財政部和農(nóng)口各部門之間以及各部門內(nèi)部機構(gòu)之間在財政支農(nóng)資金的分配上尚未形成一個有效的協(xié)調(diào)機制，基本上是各自為政，導(dǎo)致資金到位率低、擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀現(xiàn)象在各部門、各領(lǐng)域都有發(fā)生，使規(guī)范的管理監(jiān)督機制難以有效形成。近年來，財政支農(nóng)資金管理制度建設(shè)雖然有了長足的發(fā)展，但由于資金由各部門管理，各部門對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，難以有機整合起來，也存在交叉重復(fù)的現(xiàn)象。三是補貼成本高，不利于監(jiān)管。以家電下鄉(xiāng)和汽車摩托車下鄉(xiāng)補貼為例，存在大量非法套取補貼資金的現(xiàn)象。在縣鄉(xiāng)中，非農(nóng)民和農(nóng)民是混居的，非農(nóng)民可以套用農(nóng)民的惠農(nóng)資料享受補貼。最后，財政支農(nóng)政策對社會資金的引導(dǎo)作用發(fā)揮不夠充分。長期以來，各級財政投入一直是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的投資主體，鼓勵和吸引社會資金投入農(nóng)業(yè)的政策不足，已有的財政政策發(fā)揮的作用也不充分。改革開放以來，我國社會資金急劇膨脹，社會投資過熱的現(xiàn)象長期存在，而投入到農(nóng)村農(nóng)業(yè)方面的資金雖有一部分但數(shù)量有限，這與財政政策有密切的關(guān)系。我國是農(nóng)業(yè)大國，各級財政收入雖然大幅增加，但仍不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，仍需大力吸引社會資金投入，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金來源形成穩(wěn)定增長機制。但因財政政策缺位，一直未能形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金來源穩(wěn)定增長機制，這不僅反映在社會資金投入缺少，也反映在財政投入年度間的不均衡。在市場經(jīng)濟體制下，社會資金、國際資金在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用，調(diào)動社會資金加大對農(nóng)業(yè)的投入是今后實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要任務(wù)，財政應(yīng)通過制定相關(guān)的優(yōu)惠政策調(diào)動投資方的積極性。

　　二、實施財政支農(nóng)轉(zhuǎn)型的必要性

　�。ㄒ唬┯欣�于協(xié)調(diào)政府與市場兩種調(diào)節(jié)手段的關(guān)系

　　政府調(diào)控與市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)是保障經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展相互作用、相互影響的兩個重要方面。必須擺正兩者之間的關(guān)系，要尊重市場規(guī)律、遵循市場機制，最大限度地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。政府調(diào)控要以市場運行機制為基礎(chǔ)，只能誘導(dǎo)市場行為，而不能干預(yù)市場正常運行。正如政府可以影響價格，但不能破壞等價交換原則。財政支農(nóng)轉(zhuǎn)型，首先，應(yīng)退出市場機制正在發(fā)揮作用的層面，以避免對市場形成干擾。其次，應(yīng)利用市場機制對市場行為進行誘導(dǎo)。目前，財政支農(nóng)支出中，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上下游企業(yè)直接或者間接的補貼較多，如種子、農(nóng)膜、農(nóng)機等生產(chǎn)資料購置補貼，倉儲企業(yè)的虧損補貼等，甚至涉及消費領(lǐng)域的家電下鄉(xiāng)補貼。部分補貼是直接發(fā)放給農(nóng)民的，但最終受益者卻是農(nóng)業(yè)上下游生產(chǎn)企業(yè)。這些補貼，有悖于財政公平原則，造成不公平競爭，扭曲了市場環(huán)境。享受補貼的企業(yè)往往容易產(chǎn)生依賴性，在某種程度上忽略經(jīng)營管理，形成大量的政策性虧損（如某些糧食倉儲企業(yè)）；未享受到補貼的企業(yè)，往往把功夫花在如何“上補貼目錄”方面，而不是把功夫花在強化管理、提高質(zhì)量、樹立口碑、惠農(nóng)方面。因此，這種補貼在某種程度上干預(yù)了市場本身的運行機制，是弊大于利的，這種局面必須轉(zhuǎn)變。

　�。ǘ�）有利于發(fā)揮政府扶持和市場導(dǎo)向的協(xié)同作用

　　強調(diào)尊重市場機制，退出市場能夠自發(fā)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，并不是要放手不管、推卸責(zé)任，而是要盡量利用市場調(diào)節(jié)功能，提高資金運行效率。在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)遭災(zāi)、農(nóng)民生病是農(nóng)民家庭致貧的兩大主要因素，因此農(nóng)村保險對農(nóng)民非常重要。農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，興辦實業(yè)，資金成為瓶頸，因此農(nóng)村金融對農(nóng)民也非常重要。傳統(tǒng)解決辦法是開辦政策性農(nóng)業(yè)保險、［1］政策性金融，即由財政投資。這種政策性經(jīng)濟實體，最終都避免不了政策性虧損，成為財政的包袱，進而形成惡性循環(huán)。因此，政府應(yīng)善于運用財政支出的“杠桿”作用，撬動民間資金進入農(nóng)村金融、［2］保險及科技、教育等急需資金的領(lǐng)域，讓民間資金成為投資主體，以騰出財政資金用于調(diào)控市場和提供公共物品與服務(wù)。

　�。ㄈ�）有利于最大限度地發(fā)揮財政支農(nóng)效應(yīng)

　　近年來，國家財政支農(nóng)規(guī)模不斷擴大。2010年，中央財政用于“三農(nóng)”方面的支出合計8183。4億元，比上年增長12。8%。2011～2013年，支出分別為10479。7億元、12387。64億元和13799億元，比上年增長分別為22。4%、18%和11。4%。但國內(nèi)學(xué)者大多認為目前的投入規(guī)模仍未達到理想狀態(tài)，以財政農(nóng)業(yè)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重看，2014年為21。68%。而美國、加拿大、英國、澳大利亞等發(fā)達國家，該比重在25%以上，日本、以色列等國甚至高達45%～95%。因此，在我國現(xiàn)有財政支農(nóng)投入規(guī)模下如何調(diào)整好支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，把有限的財政資金投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)上，并發(fā)揮最大效用，顯得尤為必要。

　　三、財政支農(nóng)轉(zhuǎn)型的實施路徑

　�。ㄒ唬┌盐辙r(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)律

　　一是人類社會由農(nóng)業(yè)時代向工業(yè)時代過渡是不可逆轉(zhuǎn)的，此過程即為工業(yè)化。二是工業(yè)化也是生產(chǎn)要素集聚的過程，由此推動了城市（鎮(zhèn)）化。三是伴隨城市化、工業(yè)化的是人口的集聚，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。四是人口轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力減少，對農(nóng)業(yè)機械化產(chǎn)生需求。五是農(nóng)業(yè)機械化適合大面積作業(yè)，對土地規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生需求。六是土地規(guī)模經(jīng)營使風(fēng)險加大，對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生需求。七是土地規(guī)模經(jīng)營需要更高的管理和技術(shù)水平，對農(nóng)村教育產(chǎn)生需求。上述過程聯(lián)系起來便形成了相互需求又相互促進的發(fā)展鏈條：工業(yè)化←→城市（鎮(zhèn)）化←→農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移←→農(nóng)業(yè)機械化←→土地規(guī)模經(jīng)營←→農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村教育。這是“三農(nóng)”發(fā)展的脈絡(luò)，是財政支農(nóng)轉(zhuǎn)型的趨勢，也是財政支農(nóng)支出的重點環(huán)節(jié)。

　�。ǘ�）把握市場機制的作用范圍

　　一是取消對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上下游企業(yè)的直接財政補貼。取消對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的產(chǎn)前（如生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)）和產(chǎn)后（如農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售企業(yè)）環(huán)節(jié)的經(jīng)營虧損等提供財政直接補貼，由其自負盈虧。對確需扶持又經(jīng)營困難的，可予以稅收優(yōu)惠及銀行貸款貼息等。這樣既可減少對企業(yè)運營的政府干預(yù)，又可減輕財政負擔(dān)。［3］二是農(nóng)村金融保險應(yīng)實行企業(yè)化經(jīng)營。應(yīng)與城市金融保險機構(gòu)一樣，遵照市場規(guī)律進行商業(yè)化運營，適當(dāng)放寬利率、費率上浮空間，使其自負盈虧并有盈余，從而吸引趨利性的民間資金通過參股等形式進入該領(lǐng)域，擴大農(nóng)村金融保險的非財政資金來源。利率、費率上浮后，財政對農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)組織使用貸款的，提供信貸貼息；參加農(nóng)業(yè)保險的，提供保費補貼。如此，一方面可減輕農(nóng)民的負擔(dān)；另一方面可使農(nóng)村金融、保險機構(gòu)形成比較穩(wěn)定的收入，有利于其實現(xiàn)自負盈虧。另外，為應(yīng)對特大自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險公司可進行再保險。同時財政也可設(shè)置重大災(zāi)害專項補貼。水利設(shè)施、病蟲害防治技術(shù)等也有減災(zāi)功效，財政要平衡好這兩方面支出。

　�。ㄈ�）把握財政支農(nóng)支出的方向及力度

　　首先，關(guān)于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。無論從發(fā)達國家已有的經(jīng)驗還是從我國已經(jīng)走過來的發(fā)展道路看，中小企業(yè)都是吸納勞動力的主體，大約有四分之三是由中小企業(yè)安置的。政府應(yīng)把扶持民間資金在城鎮(zhèn)興辦農(nóng)產(chǎn)品加工及各項服務(wù)業(yè)、吸納農(nóng)村人口作為一項重要工作，通過財政貼息和稅收優(yōu)惠雙管齊下，扶持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，尤其是要支持勞動密集型企業(yè)的發(fā)展，中短期內(nèi)仍要重點扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。目前，應(yīng)避免單純的、缺乏就業(yè)保障的、人為強制推動的轉(zhuǎn)出農(nóng)村人口，這是不完全的、不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。其次，關(guān)于農(nóng)業(yè)機械化和土地規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)機械化是發(fā)展方向，但目前受土地分散經(jīng)營制約，并未發(fā)揮出優(yōu)勢�，F(xiàn)階段，政府應(yīng)積極組織和引導(dǎo)農(nóng)民，在不改變土地基本權(quán)屬的前提下，經(jīng)過試點，通過合同、合作和股份合作等各種形式進行聯(lián)合，使土地連片，便于機械化作業(yè)。當(dāng)前，建立新型農(nóng)業(yè)合作組織，成為化解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。新型農(nóng)業(yè)合作組織使農(nóng)民與銀行、保險及農(nóng)業(yè)上下游企業(yè)的交往更加有利，使財政補貼更加規(guī)范，使自身的發(fā)展能力大大加強。截至2013年底，全國依法登記的專業(yè)合作、股份合作等農(nóng)民合作社達95。07萬家，實有成員達7221萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的27。8%，［4］比2010年的10%左右有了很大的提升，但還遠遠不夠。因此，對新成立的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合組織，財政要加大資金扶持力度，增加直補數(shù)額，對其借貸和保險進行利息和保費補貼，增加農(nóng)機購置補貼。最后，關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)。財政要重點支持農(nóng)村道路交通、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對農(nóng)業(yè)科技推廣、社會保障、教育、醫(yī)療、文化等公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的投入力度。根據(jù)2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，重點支持發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育；加快農(nóng)村寄宿學(xué)校建設(shè)；扶持農(nóng)村職業(yè)教育。［5］同時，財政對非國有主體提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)（如私立幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、診所、敬老院等），應(yīng)給予補貼，使其能夠獲利，以吸引民間資金進入。

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