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我國(guó)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素與責(zé)任主體論文
1引言
食品安全問(wèn)題是一個(gè)世界性的問(wèn)題，任何國(guó)家都不可能實(shí)現(xiàn)零風(fēng)險(xiǎn)。2014年，隨著福喜過(guò)期肉、臺(tái)灣餿水油、蜂蜜添加甜蜜素、頂新黑心油等問(wèn)題的頻繁曝光，微生物污染、原料溯源和食品摻假成為我國(guó)高度關(guān)注的三個(gè)食品安全問(wèn)題1。當(dāng)前，我國(guó)食品安全的監(jiān)管工作已前移至風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，關(guān)注全產(chǎn)業(yè)鏈安全，著力加強(qiáng)源頭治理。但由于我國(guó)食品供應(yīng)鏈條比較長(zhǎng)，從農(nóng)田到餐桌包括許多環(huán)節(jié)，潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素多，涉及的責(zé)任主體多，辨析主體責(zé)任相對(duì)比較困難。本文從我國(guó)食品安全可能存在的風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，探討食品安全的責(zé)任主體，使食品安全監(jiān)管更具目標(biāo)性、有效性，從而確保百姓“舌尖上的安全”。
2我國(guó)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素
任何事物安全與風(fēng)險(xiǎn)總是協(xié)調(diào)統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)存在的，食品行業(yè)也不例外。2006年以來(lái)，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)總值呈持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，2013年雖有上升，但仍處在相對(duì)安全區(qū)間內(nèi)2。盡管我國(guó)的食品安全總體水平穩(wěn)中有升，趨勢(shì)向好，但目前食品安全風(fēng)險(xiǎn)與由此引發(fā)食品安全事件已成為我國(guó)社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)之一3。食品安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)存在于食品供應(yīng)鏈中原料、加工、包裝、貯存、流通、銷(xiāo)售和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都可能存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)因素，正確識(shí)別食品安全風(fēng)險(xiǎn)要素，監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，才能有效地將食品安全問(wèn)題扼制在初始狀態(tài)。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素存在于從生產(chǎn)、加工、流通到消費(fèi)4個(gè)環(huán)節(jié)中，共識(shí)別出18個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素。食品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素主要由于人的不安全行為所致，如農(nóng)藥獸藥殘留、使用不安全輔料、使用不合格原料、濫用有毒有害化學(xué)藥品和廢棄食品處置不當(dāng)，都是利益相關(guān)者謀取高額利潤(rùn)的途徑。
3我國(guó)食品安全的責(zé)任辨析
食品安全問(wèn)題是一類典型的多元化社會(huì)共治的管理和被管理問(wèn)題，需要回歸到責(zé)任原點(diǎn)，理清責(zé)任主體并有效管控責(zé)任主體，才能有效降低食品安全的風(fēng)險(xiǎn)。本文依據(jù)上述識(shí)別的食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素，將食品安全的責(zé)任主體劃分為人、物和管理三大方面，初步探析食品安全的責(zé)任主體。
3.1責(zé)任主體的劃分
3.1.1人為責(zé)任主體
人的不安全行為分布在原材料供應(yīng)、生產(chǎn)加工、食品營(yíng)銷(xiāo)等供應(yīng)鏈的多個(gè)環(huán)節(jié)中。劉曉巍等對(duì)2002～2011年間我國(guó)發(fā)生的1001件食品安全典型案例的研究表明，68.2%的食品安全事件是由于供應(yīng)鏈上利益相關(guān)者的違規(guī)違法行為造成的，這表明人為性是目前食品安全問(wèn)題的主要成因，應(yīng)承擔(dān)食品安全的重要責(zé)任。食品安全問(wèn)題的主要特點(diǎn)是多主體參與，參與主體有食品企業(yè)、監(jiān)管部門(mén)、消費(fèi)者、政府和第三方力量(如媒體、社會(huì)組織等)。這些參與主體肩負(fù)著食品安全問(wèn)題的重要責(zé)任，其中食品企業(yè)、監(jiān)管部門(mén)、消費(fèi)者和政府是基本責(zé)任主體，媒體等第三方力量以一種“連帶責(zé)任”也納入責(zé)任主體中�！妒称钒踩�(修訂草案)》第四條也明確寫(xiě)到“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人”，突出人作為責(zé)任主體的必然性。食品安全事件不僅僅是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)操作和監(jiān)管人員的監(jiān)管水平問(wèn)題，更重要的是這些主體缺乏責(zé)任和安全意識(shí)。
3.1.2物為責(zé)任主體
環(huán)境、設(shè)備、技術(shù)等物的不安全狀態(tài)是我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要源頭，也應(yīng)是食品安全問(wèn)題的責(zé)任主體。物作為責(zé)任主體，包括環(huán)境、設(shè)備和技術(shù)，其中環(huán)境包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境和生產(chǎn)加工環(huán)境及流通環(huán)境。食品安全問(wèn)題的發(fā)生與環(huán)境、設(shè)備、技術(shù)等物的狀態(tài)息息相關(guān)，表現(xiàn)為生產(chǎn)加工環(huán)境較差，使食品加工暴露在粉塵或有毒有害物質(zhì)中，造成食品污染，這是當(dāng)前食品安全問(wèn)題最為常見(jiàn)的類型;食品加工生產(chǎn)中的手工操作較多，設(shè)備自動(dòng)化程度較低，加工設(shè)備存在較大的安全隱患，整體條件相對(duì)落后;新技術(shù)應(yīng)用于食品的生產(chǎn)與研發(fā)過(guò)程，造福人類的同時(shí)催生了新的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，增加了許多未知的安全隱患;食品在包裝、倉(cāng)儲(chǔ)、流通過(guò)程中，因設(shè)施落后和存儲(chǔ)環(huán)境不達(dá)標(biāo)等，可能造成食品的二次污染等等。
3.1.3管理為責(zé)任主體
管理上的缺陷是食品安全的重要風(fēng)險(xiǎn)，也肩負(fù)著食品安全的責(zé)任。這里所指的管理主要是法律法規(guī)的制定、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和食品檢測(cè)能力等硬件條件。當(dāng)前，我國(guó)從管理上加大了監(jiān)管力度，如2014年通過(guò)了《食品安全法(修訂草案)》，為最嚴(yán)格監(jiān)管提供體制制度保障;安徽實(shí)行食品質(zhì)量“吹哨人”制度;食品召回制度上升到立法層面;“食品工業(yè)企業(yè)質(zhì)量安全追溯平臺(tái)”正式開(kāi)通等等。雖然我國(guó)新修訂了《食品安全法》，但是相關(guān)的配套法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍然沒(méi)有得到完善，食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定是全面推進(jìn)食品安全法治化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。另外，管理上的缺陷還表現(xiàn)在我國(guó)保障食品安全的檢測(cè)能力有待加強(qiáng)。以化學(xué)農(nóng)藥殘留為例，在我國(guó)有關(guān)79種化學(xué)農(nóng)藥的197項(xiàng)最大殘留規(guī)定中，只有33種有相應(yīng)的檢測(cè)方法，另外46種則沒(méi)有，在標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過(guò)程中帶來(lái)了很多的問(wèn)題。目前，針對(duì)多種化學(xué)殘留，國(guó)際上存在很多檢測(cè)方法，比如德國(guó)的DFG和S19檢測(cè)方法，美國(guó)食品藥品管理局多殘留檢測(cè)方法，荷蘭衛(wèi)生部的多殘留檢測(cè)方法，加拿大多殘留檢測(cè)方法，所有這些方法都比我國(guó)的檢測(cè)方法要完善。這就大大限制了我國(guó)食品安全的監(jiān)管工作。
3.2我國(guó)食品安全責(zé)任辨析
當(dāng)食品安全事件發(fā)生后，理論上責(zé)任主體比較明晰，但在實(shí)際操作中往往會(huì)出現(xiàn)責(zé)任主體較難界定、監(jiān)管權(quán)限分工不明導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲點(diǎn)等問(wèn)題而不利于事件處理的公平公正等問(wèn)題。
3.2.1責(zé)任主體及責(zé)任大小較難界定
在食品安全事件發(fā)生后，責(zé)任主體必然從與食品產(chǎn)業(yè)鏈密切相關(guān)的個(gè)人、團(tuán)體及政府組織，具體包括農(nóng)戶、生產(chǎn)商、加工商、中介組織、流通企業(yè)、消費(fèi)者、政府、科研機(jī)構(gòu)等中尋找，他們的行為對(duì)于終端食品的安全與否具有重要的影響，承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。其中，食品生產(chǎn)者、食品消費(fèi)者和監(jiān)管者是食品行業(yè)的第一層次責(zé)任者。然后就是農(nóng)戶，零售商，食品加工企業(yè)員工，食品機(jī)械、輔材的供應(yīng)商，廣告商、物流商、軟件開(kāi)發(fā)商，衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)組織等利益相關(guān)者。從金華火腿到阜陽(yáng)奶粉再到三鹿奶粉可以看到食品安全事件首當(dāng)其沖的責(zé)任人必然是食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者們，然而，對(duì)于頻繁出現(xiàn)的食品安全狀況，我國(guó)的政府以及監(jiān)管部門(mén)同樣難辭其咎�？墒亲肪康呢�(zé)任主體越多，責(zé)任方之間互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象就越多，究竟對(duì)于什么程度的責(zé)任該由哪些單位承擔(dān)責(zé)任的界定模糊不清，導(dǎo)致食品安全事件責(zé)任方所承擔(dān)的責(zé)任大小較難判斷。食品安全事故的責(zé)任問(wèn)題絕不是僅僅一方就能獨(dú)立承擔(dān)的，對(duì)于錯(cuò)綜復(fù)雜的事故原因，責(zé)任判斷的原則是“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)”，因?yàn)橹挥姓嬲业搅素?zé)任主體和責(zé)任之間的清晰聯(lián)系，才能夠確定出每一個(gè)責(zé)任主體所應(yīng)該承擔(dān)的具體后果。
3.2.2監(jiān)管權(quán)限分工不明
目前我國(guó)食品安全監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管權(quán)限主要分布在農(nóng)、工商、藥品、衛(wèi)生、質(zhì)檢等機(jī)構(gòu)，它們所負(fù)責(zé)的各自食品安全步驟也各不相同，食品鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)有著不可分割的自然屬性，勢(shì)必與人為劃分的監(jiān)管區(qū)段之間有沖突，當(dāng)多個(gè)部門(mén)對(duì)同一個(gè)食品安全問(wèn)題出現(xiàn)重疊時(shí)，會(huì)產(chǎn)生職責(zé)不明、互相推諉，最后出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)34-36。即使2013年實(shí)行主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限，但多部門(mén)監(jiān)管的體制始終未變，監(jiān)管部門(mén)自身的權(quán)責(zé)分工不明晰，不利于責(zé)任落實(shí)。如在三鹿奶粉案件中，奶站生鮮奶的收購(gòu)環(huán)節(jié)，工商、質(zhì)檢、農(nóng)牧部門(mén)都有監(jiān)管的職能，但實(shí)際上哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管力度都不夠，給不法經(jīng)營(yíng)主體留下了可乘之機(jī)。
4總結(jié)
發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全事件多由生物性因素引起，由環(huán)境污染及食物鏈污染所致，多為非人為因素，我國(guó)的食品安全問(wèn)題主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的不當(dāng)行為所引起，人源性是導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭。故人的因素是第一責(zé)任主體，當(dāng)務(wù)之急是認(rèn)識(shí)到食品安全的主體責(zé)任是食品企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)人員，并約束食品企業(yè)人員的主體行為，才能做到從源頭把關(guān)。另外，政府監(jiān)管起著舉足輕重的責(zé)任，加大對(duì)食品安全違法者的懲罰力度，健全供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，同時(shí)，鼓勵(lì)消費(fèi)者參與食品安全的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)食品安全人人有責(zé)。
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