西方國(guó)家大部制改革對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)啟示論文
摘要：西方國(guó)家早在上世紀(jì)60年代就已經(jīng)開(kāi)始對(duì)大部制改革進(jìn)行了探索。我國(guó)在推行大部制的過(guò)程中可以借鑒西方國(guó)家大部制改革的經(jīng)驗(yàn)，注意解決好權(quán)力的配置與劃分整合，大部?jī)?nèi)部的運(yùn)行與磨合，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離相協(xié)調(diào)等問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：大部制；權(quán)力配置；機(jī)構(gòu)整合
一、西方國(guó)家進(jìn)行大部制改革的原因
20世紀(jì)30年代以來(lái)，西方政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等職能大規(guī)模擴(kuò)張，但是政府職能的急劇膨脹，最終使政府陷入全能主義危機(jī)，政府職能與責(zé)任增加，管理成本上升，造成財(cái)政危機(jī)；政府部門(mén)龐大的規(guī)模造成了管理的低效率；越來(lái)越多的法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)過(guò)多，造成社會(huì)對(duì)政府部門(mén)的不滿。全能政府的危機(jī)是其進(jìn)行改革者的直接動(dòng)因。另外機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)過(guò)多的政府部門(mén)機(jī)構(gòu)顯得越來(lái)越不能適應(yīng)信息化的社會(huì)。這使政府對(duì)其職能進(jìn)行重新定位，按市場(chǎng)優(yōu)先、社會(huì)優(yōu)先的價(jià)值取向，將原來(lái)承擔(dān)的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能推向市場(chǎng)與社會(huì)，保留進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能，收縮政府職能，政府結(jié)構(gòu)上實(shí)行大部制。社會(huì)的轉(zhuǎn)型是其進(jìn)行改革的深層驅(qū)動(dòng)力。
二、西方國(guó)家進(jìn)大部制改革的分析
�。ㄒ唬┱v向權(quán)力關(guān)系的配置。大部制改革表面上體現(xiàn)的是中央政府一級(jí)權(quán)力配置，但僅考慮到中央政府橫向的權(quán)力分配是不夠的。除此之外還應(yīng)有中央與地方的縱向權(quán)力配置問(wèn)題。西方的改革中的政府間權(quán)力的分配朝著分權(quán)、自治的方向發(fā)展，地方獲得更多的自主權(quán)。如日本中央與地方分權(quán)改革的特點(diǎn)是事權(quán)相對(duì)集中。但同時(shí)向地方分權(quán)是適當(dāng)?shù)模醒肱c地方政府間政策制定與執(zhí)行的治理模式不僅停留于傳統(tǒng)的中央政府制定、地方執(zhí)行的單純治理模式。
（二）中央政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化。實(shí)行大部制的同時(shí)，為提高政策效率和加強(qiáng)決策能力，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般在中央政府機(jī)構(gòu)中形成一些核心部門(mén)，這些部門(mén)在中央政府部際關(guān)系中處于主導(dǎo)地位。除核心部門(mén)制外，內(nèi)閣委員會(huì)制、聯(lián)席會(huì)議制、共管機(jī)構(gòu)制也同時(shí)存在。內(nèi)閣委員會(huì)是協(xié)調(diào)內(nèi)閣部門(mén)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成員由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，就某些方面和領(lǐng)域的政策進(jìn)行研究，為內(nèi)閣決策提出建議。聯(lián)席會(huì)議制度在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府協(xié)調(diào)部際關(guān)系發(fā)揮著重要作用。其特點(diǎn)是聯(lián)席會(huì)議成員是機(jī)構(gòu)而不是個(gè)人。聯(lián)席會(huì)議主要是由成員單位機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行研究和協(xié)商，提出議題、問(wèn)題及政策建議。大部制改革也可能會(huì)出現(xiàn)部門(mén)間職能的一些交叉或者是漏洞。為避免這種情況，有的國(guó)家會(huì)在一些部門(mén)之間設(shè)立了兩個(gè)部門(mén)共同管理、共同屬于兩個(gè)部門(mén)的機(jī)構(gòu)。
（三）大部制改革中的分權(quán)化。英國(guó)將決策和執(zhí)行兩權(quán)分離，把中央政府各部門(mén)分成決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分。由部長(zhǎng)和少數(shù)高級(jí)文官構(gòu)成精干的核心部，負(fù)責(zé)制定政策和對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的動(dòng)作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)與評(píng)估。執(zhí)行機(jī)構(gòu)由部?jī)?nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)化而來(lái)，負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的政策和提供服務(wù)。主管部長(zhǎng)與各執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人間約定雙方責(zé)權(quán)。這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制從著眼于工作流程到著眼于工作效果的.轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離的趨勢(shì)。同時(shí)還縮小了政府規(guī)模，增加了組織的靈活性和決策與執(zhí)行的公正性。
三、西方國(guó)家大部制改革對(duì)我國(guó)的啟示
（一）權(quán)力劃分、配置整合問(wèn)題。大部制改革中，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中橫向和縱向的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題是要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。理順中央政府一級(jí)的部際關(guān)系，以及中央政府與地方政府間的關(guān)系，對(duì)大部制的改革成效有重要影響。這樣大部制也才能真正地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。
在中央政府一級(jí)，部與部間橫向關(guān)系方面，首先要確定的是各部門(mén)的權(quán)力職責(zé)邊界，但是各部門(mén)的邊界問(wèn)題并不好確定，往往有些職能相近的部門(mén)無(wú)法合并到一塊。另外而有些部門(mén)合并以后可能會(huì)造成有些領(lǐng)域無(wú)部門(mén)管理的問(wèn)題，面對(duì)這一問(wèn)題，法國(guó)共管機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)是值得深入研究的。其次要注意部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通不能只靠臨時(shí)的協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)，部門(mén)間的協(xié)調(diào)溝通應(yīng)該建立一種常制，比如類(lèi)似西方發(fā)達(dá)國(guó)家的委員會(huì)制度或者聯(lián)席會(huì)議制度。再次是綜合管理部門(mén)與專業(yè)管理部門(mén)的關(guān)系。我國(guó)目前綜合管理部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中，影響了專業(yè)管理部門(mén)的作用。
在理順中央政府部際間橫向關(guān)系的同時(shí)，要理順的是中央政府與地方政府間的縱向關(guān)系。大部制改革在中央政府一級(jí)的實(shí)現(xiàn)不等于大部制的真正成功，雖然大部制的機(jī)構(gòu)設(shè)置不等于要求地方政府中也要有相應(yīng)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有明確中央政府與地方政府縱向權(quán)力關(guān)系，大部制的效果恐怕不會(huì)很好。因?yàn)樵趪?guó)家治理結(jié)構(gòu)中治理的效果還是體現(xiàn)在地方。新的大部門(mén)管理權(quán)能的增加意味著其與地方政府的相對(duì)力量得到了增加，相對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)其權(quán)能是有一定的減少，這樣一來(lái)地方政府的積極性也會(huì)受影響。
�。ǘC(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行與磨合問(wèn)題。我國(guó)在推行大部制改革時(shí)，應(yīng)該注意不同部門(mén)整合成大部之后可能會(huì)出現(xiàn)原來(lái)部與部間的矛盾轉(zhuǎn)化成為部門(mén)內(nèi)部司與司間、局與局間的矛盾的問(wèn)題，最終導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革分分合合的反復(fù)。大部的成立無(wú)疑會(huì)增加部門(mén)內(nèi)部的運(yùn)行成本，增加部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)的負(fù)荷和難度。大部的建立使大量工作轉(zhuǎn)到了部門(mén)內(nèi)部，減少了部與部間的負(fù)擔(dān)，雖然部?jī)?nèi)的協(xié)調(diào)比部際之間的協(xié)調(diào)在效率上有它的優(yōu)點(diǎn)，但是組織控制幅度的增大，部?jī)?nèi)的協(xié)調(diào)負(fù)擔(dān)的增加，會(huì)影響到組織內(nèi)部溝通的效率性和有效性，影響組織的靈活性和應(yīng)變能力。因此部?jī)?nèi)各司局甚至各司局內(nèi)各科室間的協(xié)調(diào)一致就顯得尤其重要。
由原來(lái)屬于不同部門(mén)整合成的新的大部，在磨合上也要經(jīng)受一定考驗(yàn)。在走向組織一體化的過(guò)程中，首先是組織文化的融合問(wèn)題，如何使原不同部門(mén)的文化相融合，產(chǎn)生一種新的組織凝聚力，是一個(gè)重要問(wèn)題。在部門(mén)一體化的過(guò)程中，原不同的部門(mén)在新的大部門(mén)內(nèi)會(huì)對(duì)人員配置、資源分配等一系列利益問(wèn)題上產(chǎn)生沖突。因此在沒(méi)有達(dá)到一體化之前，需要花許多精力去處理可能由內(nèi)部的部門(mén)主義導(dǎo)致的各種問(wèn)題。在磨合期內(nèi)，部?jī)?nèi)各司局間或者處室間的矛盾可能不亞于部與部間的矛盾。所以如何避免權(quán)力部門(mén)化的傾向向部門(mén)內(nèi)部更小的單位司局級(jí)擴(kuò)展，這都要求部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者的控制能力和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。
�。ㄈQ策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離與協(xié)調(diào)問(wèn)題�？梢哉f(shuō)大部制的整體構(gòu)建中權(quán)力配置與運(yùn)行機(jī)制是以政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)相互制約為基礎(chǔ)的。如何達(dá)到政府決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，將會(huì)是大部制改革的一個(gè)難點(diǎn)。目前我國(guó)中央政府中部門(mén)在許多時(shí)候既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，這樣很容易產(chǎn)生部門(mén)利益化的問(wèn)題，從而導(dǎo)致部門(mén)利益凌駕于國(guó)家利益之上的局面。在成立大部之后，大部的權(quán)能大大增加，對(duì)其權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督又是一大難題。從整體出發(fā)，綜合考慮政府整體功能的發(fā)揮，政府職能的有效實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該是大部設(shè)置的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，也是進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)。既應(yīng)該要在中央政府部與部間的設(shè)置中體現(xiàn)出決策、執(zhí)行、監(jiān)督的適當(dāng)分離和相互協(xié)調(diào)，也要在大部?jī)?nèi)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機(jī)制。
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