新時(shí)期行政效能監(jiān)察工作探討
行政效能是行政管理的效率、效果和效益。行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)整體配置效能及其行政行為效能的監(jiān)察，是行政監(jiān)察重要組成部分。近年來，各級(jí)政府和監(jiān)察機(jī)關(guān)將行政效能監(jiān)察作為重要抓手，圍繞提高科學(xué)決策水平、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、保證重大決策部署貫徹落實(shí)和受理效能投訴等，進(jìn)行了大量探索，有力促進(jìn)了科學(xué)發(fā)展。但是，影響制約行政效能監(jiān)察的深層次因素逐漸凸現(xiàn)出來。如何對(duì)待這些因素，將會(huì)影響行政效能監(jiān)察的深入進(jìn)行。
本文認(rèn)為：
一、要理順行政效能監(jiān)察與執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察內(nèi)在關(guān)系。這是多年來行政效能監(jiān)察實(shí)踐探索對(duì)理論研究提出的現(xiàn)實(shí)要求。對(duì)三者關(guān)系的認(rèn)識(shí)，將影響《行政監(jiān)察法》修改完善、行政效能監(jiān)察制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)的行政效能監(jiān)察工作。從改革開放以來行政監(jiān)察發(fā)展歷程看，廉政監(jiān)察、行政效能監(jiān)察均是伴隨著依法治國(guó)進(jìn)程而被逐漸提出的。改革開放初期，行政效能監(jiān)察呼聲不高，執(zhí)法監(jiān)察部門承擔(dān)了效能監(jiān)察職責(zé)（這種局面基本沒有改變，監(jiān)察部去年才在執(zhí)法監(jiān)察室設(shè)立效能監(jiān)察處），所執(zhí)之“法”不僅包含法律，還包含《立法法》不認(rèn)為是法律的各種規(guī)范性文件和黨委、政府的路線、方針、政策和決定、命令等。隨著科學(xué)發(fā)展觀、反腐倡廉建設(shè)、建設(shè)服務(wù)型政府和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等思路的提出，加強(qiáng)行政效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察，促進(jìn)作風(fēng)建設(shè)，改善政府管理，逐漸成為科學(xué)發(fā)展的迫切需要，行政效能監(jiān)察逐漸突破執(zhí)法監(jiān)察而在實(shí)踐中被“創(chuàng)新”出來，執(zhí)法監(jiān)察中的“法”也回歸法律之本位。從新形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察現(xiàn)狀看，三者都是《行政監(jiān)察法》確定的內(nèi)容，均是為了實(shí)現(xiàn)《行政監(jiān)察法》的立法目的：“加強(qiáng)監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能�！比咴诩o(jì)檢監(jiān)察合署辦公的條件下具有紀(jì)檢監(jiān)察雙重屬性。在實(shí)際工作中，三者各有側(cè)重。執(zhí)法監(jiān)察側(cè)重依法確定實(shí)踐中行政管理（實(shí)然狀態(tài)）與法律規(guī)定（應(yīng)然狀態(tài)）的符合和偏離程度；廉政監(jiān)察是側(cè)重依法確定行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政過程中廉潔狀態(tài)（實(shí)然狀態(tài)）與廉政要求（應(yīng)然狀態(tài)）之間的符合和偏離程度；效能監(jiān)察是側(cè)重依法確定行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政過程中效能狀態(tài)（實(shí)然狀態(tài)）與科學(xué)發(fā)展所要求的效能狀態(tài)（應(yīng)然狀態(tài)）之間的符合和偏離程度。
二、要準(zhǔn)確把握行政效能監(jiān)察職責(zé)定位。行政效能監(jiān)察本源于科學(xué)發(fā)展需要，更多的地方卻是為了“創(chuàng)新”而學(xué)習(xí)這一被“創(chuàng)新”出來的成果，工作中普遍存在職責(zé)定位問題。有的將之作為解決行政程序繁瑣、辦事拖拉、工作推諉、作風(fēng)生硬、效率低下等制約發(fā)展因素的工具，專事圍繞中心工作和重點(diǎn)項(xiàng)目，受理和查處效能投訴，進(jìn)行責(zé)任追究，參與政府績(jī)效考核等事后型效能監(jiān)察。有的脫離效能監(jiān)察本位，替代了正常行政管理，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)很高、群眾不以為然”現(xiàn)象。本文認(rèn)為，行政效能監(jiān)察職責(zé)定位必須把握三點(diǎn)：一是性質(zhì)上，要作為行政管理組織的反饋系統(tǒng)。要貫穿于行政管理全部過程，是對(duì)行政管理過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)察。二是對(duì)象上，要包括一切行使公共權(quán)力的機(jī)關(guān)、部門、組織和個(gè)人。依據(jù)《行政監(jiān)察法》，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員是行政效能監(jiān)察對(duì)象。但依據(jù)《憲法》、《黨章》、《公務(wù)員法》等黨紀(jì)國(guó)法，凡享有公權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其工作人員履行職責(zé)的行為都應(yīng)受到監(jiān)督，也應(yīng)納入行政效能監(jiān)察對(duì)象。三是功能上，要保障科學(xué)決策和制度供給。制度建設(shè)是行政效能監(jiān)察之根本。行政效能監(jiān)察旨在調(diào)動(dòng)政府及其部門加強(qiáng)效能的內(nèi)在積極性，使行政主體自覺地或被迫地進(jìn)行行為規(guī)范和制度創(chuàng)新，使行政資源得到更有效、更合理配置，建立起有利于效能提高的行政管理制度體系。
三、要完善行政效能監(jiān)察制度體系。行政效能監(jiān)察普遍存在制度體系匱乏現(xiàn)象。法律方面，《行政監(jiān)察法》制定于1997年，行政效能監(jiān)察尚未在行政監(jiān)察理論和實(shí)踐凸顯出來；《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》制定于XX年，全國(guó)各地其時(shí)剛開始行政效能監(jiān)察工作探索，沒有積累多少經(jīng)驗(yàn)，法律上沒有對(duì)行政效能監(jiān)察職責(zé)、程序和實(shí)體等作出可操作性制度安排。面對(duì)反腐倡廉建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、投訴增多、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等科學(xué)發(fā)展中的諸問題，各地紛紛在“創(chuàng)新”的名義下開始行政效能監(jiān)察工作，出臺(tái)了一些不具備法律性質(zhì)的制度。如XX年以來，安慶市委、市政府及“兩辦”、市紀(jì)委監(jiān)察局等共出臺(tái)了9份涉及效能監(jiān)察方面的文件。其中，關(guān)于效能建設(shè)安排的文件5份，關(guān)于重點(diǎn)項(xiàng)目和開發(fā)園區(qū)、骨干企業(yè)安排的文件2份，只有《關(guān)于健全機(jī)關(guān)效能監(jiān)察機(jī)制的意見》（效建辦[XX]3號(hào)）和《安慶市機(jī)關(guān)效能監(jiān)察投訴受理與責(zé)任追究辦法》（辦[XX]60號(hào)）是對(duì)行政效能監(jiān)察專門安排。這些規(guī)范性文件構(gòu)成了安慶市行政效能監(jiān)察具體操作規(guī)范。但是這些文件著眼點(diǎn)是“機(jī)關(guān)”效能監(jiān)察，沒有就行政效能監(jiān)察的職責(zé)定位、具體程序和實(shí)體問題作出體系規(guī)定，效力層級(jí)較低，缺乏操作性，執(zhí)行阻力大。加之XX年以來，《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等相繼出臺(tái)，有些規(guī)定已與《立法法》、《公務(wù)員法》等抵觸。因此，要根據(jù)依法治國(guó)方略和依法行政原則，積極推進(jìn)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的法律制度建設(shè)，建立健全法制化的'行政效能監(jiān)察機(jī)制。在行政效能監(jiān)察法律體系尚不完備前提下，首先，要完善行政效能監(jiān)察制度規(guī)范，制訂《行政效能監(jiān)察辦法》，推動(dòng)效能監(jiān)察工作沿著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展；其次，要完善規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度。要督促各級(jí)政府部門結(jié)合各自的職能和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，健全和完善規(guī)范行政行為的制度體系，特別是健全政府職責(zé)體系、編制公務(wù)員崗位職責(zé)說明書和與之適應(yīng)的部門和個(gè)人績(jī)效評(píng)估辦法等，使行政效能監(jiān)察有章可循。這是建設(shè)服務(wù)型政府、打造責(zé)任政府的基礎(chǔ)，也是行政效能監(jiān)察的根基。
四、要整合行政效能監(jiān)察有限資源。健全機(jī)構(gòu)是行政效能監(jiān)察工作的重要保證。近年來，各地根據(jù)省情、市情、縣情，成立了眾多行政效能監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)名稱繁多，隸屬不同，編制有限，共同分解了行政效能監(jiān)察職能。就安慶市而言：隸屬安慶市紀(jì)委監(jiān)察局，與執(zhí)法監(jiān)察二室合署辦公的有行政效能監(jiān)察投訴受理中心、政風(fēng)建設(shè)投訴受理中心、外來投資者投訴受理中心、經(jīng)濟(jì)110，編制只有3人；有隸屬于市委辦，與市效能辦合署辦公的市委督查室；市政府督查室也相應(yīng)承擔(dān)了一部分效能監(jiān)察職責(zé)。各縣（市）情況大體類似，編制人數(shù)更少。因此，提高行政效能監(jiān)察效能，首先，要明確效能監(jiān)察職責(zé)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，分清監(jiān)察工作與正常行政管理工作關(guān)系，做到到位不越位；其次，整合效能監(jiān)察資源，市效能辦、市委督查室、市政府督查室、市紀(jì)委監(jiān)察局執(zhí)法監(jiān)察二室合署辦公，成立一個(gè)新的效能建設(shè)中心機(jī)構(gòu)，編制人員統(tǒng)一使用，工作任務(wù)統(tǒng)一安排，效能建設(shè)職責(zé)統(tǒng)一履行，提高工作效率，避免多頭管理，交叉履職問題。
五、要提高行政效能監(jiān)察科技含量。世界各國(guó)都將信息化作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的全球性戰(zhàn)略，信息化程度已成為一個(gè)國(guó)家和地區(qū)綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。電子監(jiān)察系統(tǒng)作為電子政務(wù)系統(tǒng)重要組成部分，主要監(jiān)察行政行為如行政審批行為和對(duì)行政效能科學(xué)定量評(píng)價(jià)。在信息技術(shù)服務(wù)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)安慶崛起、提升服務(wù)效能方面，安慶落后于其他地區(qū)。安慶市政府信息網(wǎng)和行政服務(wù)中心信息系統(tǒng)不能滿足行政效能監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化要求。觀念上，有的將計(jì)算機(jī)僅僅作為打字機(jī)和新聞瀏覽器，忽視信息技術(shù)在服務(wù)型政府和勤政廉政建設(shè)及克服腦袋信息、口袋信息、抽屜信息中的基礎(chǔ)性作用。這嚴(yán)重影響安慶市綜合實(shí)力和投資環(huán)境整體形象。因此，必須樹立信息技術(shù)為科學(xué)發(fā)展服務(wù)的理念。要大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，督促和協(xié)助有關(guān)部門加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè)，在信息化上下工夫，在人力資源和監(jiān)察技術(shù)上挖潛，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)文件電子化、辦公自動(dòng)化、信息網(wǎng)絡(luò)化。要充分利用行政服務(wù)中心平臺(tái)，建立和完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，理順工作關(guān)系，強(qiáng)化實(shí)時(shí)監(jiān)控，開展網(wǎng)絡(luò)績(jī)效考核。
總之，理論研究和現(xiàn)代科技必須服務(wù)于科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐需要。積極開展行政效能監(jiān)察，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足市情，解放思想，實(shí)事求是，深化理論研究，解決現(xiàn)實(shí)問題，推動(dòng)政府機(jī)關(guān)改善行政管理，提高行政效能和服務(wù)水平。
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