抓住最好時(shí)機(jī)破解“三農(nóng)”難題

一、目前是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境最好的時(shí)期

“春江水暖鴨先知”。作為一名基層干部，深感現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境是迄今為止最好的時(shí)期。從政策層面上，有了一個(gè)很好的政策環(huán)境，從輿論氛圍上，創(chuàng)造了一個(gè)良好的輿論環(huán)境。2004年中央1號(hào)文件專門(mén)就農(nóng)民增收問(wèn)題下發(fā)文件，是歷年來(lái)力度最大、反響最強(qiáng)烈的文件。廣大農(nóng)民群眾和基層干部把中央1號(hào)文件譽(yù)為當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題的“百科全書(shū)”、農(nóng)民致富的“沖鋒舟”，為之拍手叫好。

目前黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人心系“三農(nóng)”，人大代表和政協(xié)委員積極諫言獻(xiàn)策，專家學(xué)者提出了很好的建議良言，各級(jí)干部也在大聲呼吁，基層干部按照政策要求，在實(shí)際工作中正開(kāi)始熱火朝天的貫徹執(zhí)行。但是許多基層干部，有個(gè)共同的感受是中央1號(hào)文件出臺(tái)前大家千呼萬(wàn)喚，出臺(tái)后又猛然不知如何下手抓落實(shí)，這反映出基層干部在做農(nóng)村工作中如何科學(xué)理解領(lǐng)會(huì)中央精神、如何積極主動(dòng)地落實(shí)中央決策等方面還存在一些差距。但大家也感覺(jué)到，有兩對(duì)矛盾需從政策層面解決。一是“三農(nóng)”政策與各級(jí)基層落實(shí)之間的矛盾；二是“三農(nóng)”問(wèn)題的研究與實(shí)踐之間的矛盾。這兩對(duì)矛盾過(guò)去存在，現(xiàn)在存在，將來(lái)也會(huì)存在。因此，在政策的制訂上，必須體現(xiàn)高效率、低成本、易操作；在抓落實(shí)上，必須是“橫到邊，豎到底”，不留死角。學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)既要有使命感，又要切忌片面性、理想化。實(shí)踐者既要有強(qiáng)烈的責(zé)任感和主人翁意識(shí)，又要防止盲從和畏難情緒。

二、“三農(nóng)”問(wèn)題必須拆分細(xì)化逐項(xiàng)解決

“三農(nóng)”是一個(gè)集合概念，它是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的合稱。農(nóng)村是一個(gè)大概念，農(nóng)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是中華人民共和國(guó)公民，是一個(gè)弱勢(shì)群體。農(nóng)民問(wèn)題是“三農(nóng)”的核心，解決農(nóng)民貧困問(wèn)題是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的突破口。正如一位學(xué)者所言，“三農(nóng)”問(wèn)題急不得、慢不得。因其是歷史造成，并在歷次體制變動(dòng)中不斷積累起來(lái)，不可能一蹴而就。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐也證明，解決“三農(nóng)”問(wèn)題必須科學(xué)、理性，從最關(guān)鍵、最薄弱的環(huán)節(jié)和瓶頸入手,拆分細(xì)化，逐項(xiàng)解決。

三、解決農(nóng)村問(wèn)題要三管齊下

上世紀(jì)九十年代中后期出臺(tái)了農(nóng)村三項(xiàng)政策，即土地二輪承包期限三十年不變、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策。當(dāng)前解決農(nóng)村問(wèn)題應(yīng)該從三方面入手：

第一，當(dāng)前應(yīng)該急速出臺(tái)土地“永佃”，使用權(quán)繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓的土地政策，建立一個(gè)能使土地迅速流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，如建立農(nóng)村政策性銀行，賦予其經(jīng)營(yíng)貨幣和經(jīng)營(yíng)土地的職能。

第二，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持力度。改革開(kāi)放二十年，僅城市建設(shè)用地一項(xiàng)，城市就從農(nóng)村拿走增值的2萬(wàn)億。

1979--1994年的16年間實(shí)行農(nóng)副產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)村就向城市貢獻(xiàn)15000億。目前，占全國(guó)70％的農(nóng)村人口金融資產(chǎn)不足30％，城鄉(xiāng)差距越拉越大，現(xiàn)在農(nóng)民的人均純收入與城市居民的人均純收入之比為1：4，這是建國(guó)以來(lái)差距最大的時(shí)期。因此，政府對(duì)農(nóng)村不能再像過(guò)去那樣，必須加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持力度。建議每年全國(guó)人大的例會(huì)審議財(cái)政預(yù)決算報(bào)告時(shí)，專題審議財(cái)政支持農(nóng)村預(yù)決算執(zhí)行情況。各級(jí)人大例會(huì)也照此執(zhí)行，使財(cái)政支持農(nóng)業(yè)制度化、法制化，不再因環(huán)境的變化而變化，因領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而變化。力爭(zhēng)在近年內(nèi)將財(cái)政支持農(nóng)業(yè)資金量由現(xiàn)在的占年度財(cái)政收入10％左右提高到16％左右，達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的中上等水平。

第三，建立有效的農(nóng)村管理體制。建立有效的農(nóng)村管理體制不僅是政治的需要，也是經(jīng)濟(jì)的需要。現(xiàn)有的農(nóng)村管理體制特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予越來(lái)越多的義務(wù)，官僚主義、機(jī)構(gòu)膨脹、收費(fèi)欲望強(qiáng)烈，因此必須重新構(gòu)筑鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制�，F(xiàn)在有一種建議，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從基層的實(shí)踐來(lái)看，這種建議不現(xiàn)實(shí)。目前我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和收入差距擴(kuò)大的矛盾突出，城鄉(xiāng)人口比例4：6，城鄉(xiāng)收入比例4：1；農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定壓力大。加之我國(guó)地理?xiàng)l件復(fù)雜，農(nóng)村防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)能力脆弱，防災(zāi)抗災(zāi)任務(wù)繁重。需要有強(qiáng)有力的政權(quán)機(jī)器和政治動(dòng)員能力，需要基層政府行使職能保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)法治、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共物品和服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制如何設(shè)計(jì)？中央黨校曾業(yè)松教授提出的“建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一體的自治行政體系”的構(gòu)想，很符合農(nóng)村實(shí)際，就是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照地方行政自治的思路和原則，使行政體制和自治體制結(jié)合起來(lái)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備更多的民意基礎(chǔ)和責(zé)任意識(shí)。

四、解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題要充分考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)律

正確認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)。以工業(yè)理念指導(dǎo)農(nóng)業(yè)的確是不少地方的實(shí)踐，但目前一些地方還停留在微觀層面，還沒(méi)有從宏觀上將農(nóng)業(yè)作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)來(lái)對(duì)待，從產(chǎn)業(yè)政策上來(lái)研究。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，農(nóng)村更應(yīng)該把農(nóng)業(yè)作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)來(lái)對(duì)待，這個(gè)產(chǎn)業(yè)不管是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)還是強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)狀態(tài)下的小農(nóng)產(chǎn)業(yè)，它畢竟是一個(gè)產(chǎn)業(yè)。大部分國(guó)家，特別像我們這樣的發(fā)展中國(guó)家都是從農(nóng)業(yè)起步的。我們應(yīng)在認(rèn)識(shí)上樹(shù)立農(nóng)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)的概念，從產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律角度來(lái)研究農(nóng)業(yè)。

正確認(rèn)識(shí)國(guó)家農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策。目前正在實(shí)施的國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的直補(bǔ)政策，是對(duì)農(nóng)民“多予”的一個(gè)直接體現(xiàn)，受到了農(nóng)民的普遍歡迎。但這只能是暫時(shí)性的措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)該研究直補(bǔ)資金效益最大化的問(wèn)題。目前國(guó)家從總量上拿出了一大筆錢，但具體到每個(gè)農(nóng)民頭上，補(bǔ)助效益如何，值得深思。農(nóng)民一畝地國(guó)家補(bǔ)上十幾元，農(nóng)民也很高興，一家三四畝地得幾十元補(bǔ)助，對(duì)于一個(gè)家庭來(lái)說(shuō)，解決不了多少問(wèn)題。許多農(nóng)民急需解決的問(wèn)題反而沒(méi)有能力和資金來(lái)解決，比如灌溉用的塘湖堰渠的修繕，農(nóng)資市場(chǎng)的假冒偽劣整頓與治理等等，若政府在這方面對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持就大有作為。

發(fā)展農(nóng)業(yè)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。重點(diǎn)支持與農(nóng)村居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如基本農(nóng)田的治理和保護(hù)、旱澇保收田的建設(shè)、蓄水和灌溉工程、防洪除澇工程、機(jī)耕道路的修建、優(yōu)良品種的繁育和推廣，再如建立質(zhì)量檢測(cè)體系、質(zhì)量評(píng)估體系和品牌保護(hù)體系，在注冊(cè)、保護(hù)和申報(bào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等方面出臺(tái)一些政策。這些資金補(bǔ)助和政策性支持并不是對(duì)哪一種產(chǎn)品進(jìn)行的，而是對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助。

發(fā)展農(nóng)業(yè)應(yīng)走產(chǎn)業(yè)化的道路。只有走產(chǎn)業(yè)化的道路，才能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，才能夠解決全國(guó)2.3億戶農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。通過(guò)產(chǎn)業(yè)化把農(nóng)民組織起來(lái)，適應(yīng)和參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才能使我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品“優(yōu)的多起來(lái)，多的優(yōu)起來(lái)”，產(chǎn)業(yè)的“蜂窩型”才能“板塊化”。在過(guò)去我們對(duì)于產(chǎn)業(yè)化存在兩個(gè)誤區(qū)：一是用行政手段干預(yù)和干涉的形式來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化；二是把產(chǎn)業(yè)化限定為農(nóng)特產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)，忽視了對(duì)大宗農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的發(fā)展。所以，必須走出這兩個(gè)誤區(qū)。

首先應(yīng)考慮傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，比如各地都有自己的區(qū)域性特產(chǎn)，這些產(chǎn)品之所以能夠發(fā)展起來(lái)，能夠千百年來(lái)流傳下來(lái)的，都是被廣大農(nóng)民所接受的，適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植習(xí)慣的，也是后來(lái)推廣發(fā)展成本最低的產(chǎn)品。所以，應(yīng)從傳統(tǒng)優(yōu)良產(chǎn)品入手，走產(chǎn)業(yè)化的道路。

其次，對(duì)于已經(jīng)形成的、具有比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的優(yōu)良產(chǎn)品，迅速整合成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的模式。比如說(shuō)山東的蔬菜、沿海的漁業(yè)，河南優(yōu)質(zhì)專用小麥等優(yōu)特質(zhì)產(chǎn)品。

其三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不能忽視大宗農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，比如小麥、水稻、棉花、大豆等的產(chǎn)業(yè)化，應(yīng)迅速用政策催生一部分龍頭產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要走農(nóng)業(yè)工業(yè)化的道路�，F(xiàn)在很多人認(rèn)為工業(yè)化只存在于城鎮(zhèn)，而且普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)垮掉了，工業(yè)化道路沒(méi)法走，實(shí)際情況并非如此。新時(shí)期農(nóng)村工業(yè)化的道路怎么走呢？有三條路徑：做大做強(qiáng)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品的加工項(xiàng)目；從提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)入手，走勞動(dòng)密集型、資源轉(zhuǎn)化型的工商業(yè)。如果在農(nóng)村也搞高科技，這是一個(gè)指導(dǎo)性的誤區(qū)。應(yīng)著力發(fā)展一頭在田間，一頭在工廠，產(chǎn)品進(jìn)商場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)，特別是千家萬(wàn)戶都能上的工業(yè)產(chǎn)業(yè)。

五、解決農(nóng)民問(wèn)題關(guān)鍵要解決好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌亟待解決的是農(nóng)民絕對(duì)貧困問(wèn)題，農(nóng)民的市民待遇是解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的重要的入手處，出路就是要加大農(nóng)民市民化的福利建設(shè)，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題解決得差不多了，農(nóng)民貧困的體制性障礙也就清除了。

第一，建立農(nóng)村低保體系。農(nóng)村低保主要解決農(nóng)村貧困人口和鰥寡孤獨(dú)問(wèn)題。過(guò)去民政部門(mén)有一個(gè)優(yōu)撫政策，就是對(duì)五保戶和鰥寡孤獨(dú)贍養(yǎng)。當(dāng)時(shí)的資金來(lái)源是國(guó)家補(bǔ)一部分，以群眾自籌為主，現(xiàn)在來(lái)看這種形式已經(jīng)很難實(shí)施，原因是我們對(duì)農(nóng)民的政策是多予、少取、放活，農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策實(shí)施以后，這一部分的統(tǒng)籌就沒(méi)有了。從我國(guó)目前的資金規(guī)模和農(nóng)民的參保意識(shí)上，建立低保體系還存在一些困難，但一筆帳算下來(lái)，基本條件還是具備的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村貧困人口3000萬(wàn)左右，如果按照每年每人800－1000塊錢的低保額標(biāo)準(zhǔn)，每年需要300個(gè)億。農(nóng)牧業(yè)稅每年是280億左右，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅80億左右，如果加上各級(jí)民政部門(mén)配套的對(duì)鰥寡孤獨(dú)的救濟(jì)金這一部分，然后再?gòu)闹醒胴?cái)政每年預(yù)算用于農(nóng)村扶貧的80個(gè)億中拿出一部分（用于農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)集中供養(yǎng)設(shè)施建設(shè)和供給），這部分資金即使不夠，也相差不了太多。這樣既解決了農(nóng)村的絕對(duì)貧困問(wèn)題，平衡了農(nóng)民之間的貧富差別，又穩(wěn)定了農(nóng)村，也體現(xiàn)了黨的政策的優(yōu)越性；既從制度上使農(nóng)民和市民都能平等的享受低保，又不增加中央財(cái)政的支出。

第二，建立農(nóng)村養(yǎng)老體系。據(jù)第五次全國(guó)人口普查，農(nóng)民占總?cè)丝诘?4％，其中，60歲以上的有7285萬(wàn)人。這部分人的養(yǎng)老問(wèn)題不解決，農(nóng)村很多問(wèn)題都解決不了，比如計(jì)劃生育問(wèn)題，農(nóng)村家庭的規(guī)模雖然逐漸變小，完全核心戶不斷增多，理論上利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，但由于養(yǎng)老仍以家庭為主，影響了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民的遷徙。農(nóng)村若建立像城市一樣的養(yǎng)老體系，可以參照城市籌措資金的方式來(lái)進(jìn)行。有個(gè)人部分，有集體部分，以及中央政府的補(bǔ)助。從操作層面上可以從以下幾個(gè)渠道解決資金的問(wèn)題。一是可以將7285萬(wàn)60歲以上老人承包的責(zé)任田的使用權(quán)的若干年抵押給政策性銀行（政策性銀行既經(jīng)營(yíng)貨幣又經(jīng)營(yíng)土地），獲取社保資金。如果使用權(quán)按15年抵押，每年使用費(fèi)按300元計(jì)算，可以一次籌集近4000億；二是將糧食直補(bǔ)資金和各級(jí)承擔(dān)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金打入個(gè)人養(yǎng)老帳戶；三是個(gè)人繳納。四是集體收益和社會(huì)籌集部分。

第三，建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度。目前，農(nóng)村合作醫(yī)療開(kāi)展的有聲有色，國(guó)家應(yīng)該把它制度化、規(guī)范化。在解決了低保和養(yǎng)老問(wèn)題后，農(nóng)村合作醫(yī)療可以考慮自籌資金，國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)助的方式。

六、成立政策性銀行為農(nóng)村金融輸血，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資本金

目前農(nóng)村的金融現(xiàn)狀是既貧血又失血。郵政儲(chǔ)蓄拿掉農(nóng)村發(fā)展資金的一部分，四大商業(yè)銀行拿掉農(nóng)村的一部分資金，近年來(lái)從農(nóng)村拿走的資金基本上都沒(méi)有用到農(nóng)村這一塊，從而使農(nóng)村發(fā)展資金極端匱乏。農(nóng)民想拿到發(fā)展資金，貸款的成本要占到25％左右，即使是這樣的貸款還很難拿到。報(bào)表上看縣域存貸比在70％左右，仔細(xì)分析可以看出貸款構(gòu)成，有人民公社時(shí)期轉(zhuǎn)存到鄉(xiāng)村的、鄉(xiāng)村集體發(fā)生的債務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向糧食供銷的政策性貸款，新發(fā)生、能夠發(fā)揮效益的貸款量少得可憐。所以，建議金融體制改革從以下幾個(gè)方面入手：（1）成立農(nóng)村政策性銀行。改變農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行目前的職能，把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改為農(nóng)村政策性銀行，農(nóng)村發(fā)展銀行過(guò)去是圍繞著糧、棉、油的購(gòu)銷而設(shè)立的銀行，對(duì)這種銀行進(jìn)行改造，并把農(nóng)業(yè)銀行過(guò)去承擔(dān)的扶貧資金、貼息資金劃歸農(nóng)村政策性銀行，把現(xiàn)有的各部門(mén)支持農(nóng)業(yè)的資金歸口到農(nóng)業(yè)政策性銀行當(dāng)中。（2）農(nóng)業(yè)政策性銀行可以收購(gòu)或者劃撥現(xiàn)在農(nóng)行下面的營(yíng)業(yè)所，把它作為自己的分支機(jī)構(gòu)。（3）農(nóng)業(yè)政策性銀行應(yīng)當(dāng)兼有經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的職能，實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，把土地盤(pán)活�，F(xiàn)在有很多人提倡實(shí)行土地私有化，目前條件還不具備。但可以將農(nóng)民土地使用權(quán)實(shí)行繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等，這需要建立一個(gè)中介組織，這個(gè)中介組織由農(nóng)業(yè)政策性銀行來(lái)?yè)?dān)任，來(lái)行使這個(gè)職能。在這方面，可以借鑒國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的做法，只給資本金，給政策，不給它貼息，讓它自己來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。（4）加大農(nóng)村信用社的改革，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，允許集團(tuán)資本進(jìn)入農(nóng)村信用社，允許民間資金參股信用社，擴(kuò)大規(guī)模，增加實(shí)力，使之真正成為農(nóng)民的銀行。（5）放開(kāi)農(nóng)村的金融市場(chǎng)，允許興建合作金融組織。我國(guó)2.3億戶農(nóng)民，僅僅靠一家農(nóng)村信用社來(lái)解決農(nóng)村的金融問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)該允許民間金融組織的存在。（6）加強(qiáng)金融監(jiān)管，成立金融組織保險(xiǎn)公司，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

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