行政事實行為法律救濟的必要性

事實行為雖不以直接影響相對人權(quán)利義務關(guān)系為目的，但并非等同于事實行為產(chǎn)生的后果會不影響相對人的人身財產(chǎn)權(quán)益、并不牽涉到任何法律責任問題。事實行為雖然目的并不在于處理公民間權(quán)利義務關(guān)系，但行政事實行為也可能會影響行政相對方的合法權(quán)益，對公民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益很可能造成事實上的損害。早在耶律納克提出“單純公權(quán)力行政”概念時就已指出，事實行為如果造成不法的后果，此時仍不免國家賠償?shù)呢熑闻c刑事制裁。由于耶律納克所處的時代遵循“依法律行政”之思想，行政法對事實行為的規(guī)范尚未清晰，只能著眼于其后的國家賠償或刑事制裁，此外再無法律救濟的可能。因為事實行為非基于一個行政決定，所以無法提起行政訴訟。行政法無法拘束事實行為，事實行為便成為“行政法法外之行為”。 　　任何行政行為都不得與依法行政之理念背道而馳是現(xiàn)代法治國家的基本要求，既然事實行為是行政行為的一種，自然不能免除，故事實行為必須服從依法行政的理念，服從法律優(yōu)先、法律保留以及比例原則。事實上由于行政機關(guān)多為維護社會公益而行為，其所為的行政事實行為往往對不特定公民、法人或其它組織的安全、經(jīng)濟、環(huán)境等利益產(chǎn)生重大影響。因此當行政機關(guān)為某一事實行為時，例如對社會公眾發(fā)布勿食用某種農(nóng)產(chǎn)品的警告消息，行政機關(guān)必須遵循相關(guān)法律之規(guī)定，特別是關(guān)于行政權(quán)限之規(guī)定。如果此警告由食品檢驗機構(gòu)發(fā)出自無問題，但如果由公安或教育機關(guān)所發(fā)，則顯然逾越權(quán)限，即非合法之警告行為。另外，行政機關(guān)為某一事實行為時，如并未侵犯他人合法權(quán)益，便不需要明確的法律授權(quán)，可由行政機關(guān)自由決定該如何實行。因為實行行為，特別是執(zhí)行行政決定的執(zhí)行性行為，本身已獲得法律授權(quán)可以執(zhí)行。如果此警告已經(jīng)涉及侵犯第三者的權(quán)益（例如在行政警告中指明勿購買某農(nóng)場出產(chǎn)的產(chǎn)品，或該農(nóng)產(chǎn)品使用某品牌生產(chǎn)的致癌農(nóng)藥），則必須要有法律授權(quán)，方可行為。另外，近年來頗受行政法學重視的“行政警告”，指的是行政主體向社會大眾提供的各種警告或呼吁行為，這種行為大多針對農(nóng)業(yè)、工商業(yè)產(chǎn)品的安全衛(wèi)生問題，或疫情的傳播，行為的危險性等。此種警告的公布可能會會影響公民、法人或其它組織經(jīng)營權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，名譽權(quán)。在公布這種會影響公民、法人或其它組織經(jīng)營權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的警告消息前，行政主體必須要仔細考量危害公益之行為是否確實存在，并且是否可以先采取其他補救措施……這屬于行政法比例原則之要求。行政機關(guān)如若小題大做或者基于疏忽大意錯誤判斷所為的警告行為即為不法之行為。然而由于行政機關(guān)的專業(yè)性存在，這種警告往往被社會大眾所接受，其影響力不可小覷，事實上，這種所謂的軟性規(guī)制手段的影響往往超過許多具體行政行為帶來的損害。因此現(xiàn)代法治國家基于人權(quán)保障的理念應當為諸如此類的行政事實行為提供必要的權(quán)利救濟途徑。行政事實行為救濟的必要性可從以下幾個方面理解： 　　（一）行政事實行為納入法律救濟軌道體現(xiàn)行政法治的必然選擇 　　公權(quán)力的行使必須依法進行，違法就要承擔法律責任，這是現(xiàn)代行政法治的基本要求。這里的“法”不僅僅包括狹義的法律，也包括其它“實質(zhì)的法”，例如法的本質(zhì)，法的原則，以及其它的法規(guī)與法理。行政權(quán)由受法律的約束擴展到受法的約束，體現(xiàn)的是整個行政法理之轉(zhuǎn)變，對公民權(quán)利的保障更加周全。 　　保障人權(quán)是依法行政的根本價值取向，行政行為必須維護公民的切身權(quán)益，凡是行政權(quán)力侵犯到公民權(quán)益，都應當對行政主體做不利推論，視作行政機關(guān)未能依法行使行政權(quán)。為了避免行政的濫權(quán)，保障依法行政的實現(xiàn)，需要建立行之有效的監(jiān)督保障以及對相關(guān)責任主體的責任追究制度，實現(xiàn)對行政機關(guān)所為行政行為的有效監(jiān)督。首先，嚴格的行政程序可以從程序上保障對行政主體的行政行為各個階段進行必要監(jiān)督；再者，落實行政責任，從制度上確保行政主體各司其職、各負其責，以此監(jiān)督行政機關(guān)嚴格貫徹行政法治之要求，杜絕行政濫權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。行政事實行為作為行政機關(guān)秩序行政與服務行政的實現(xiàn)方式，必須遵守行政法治原則的基本要求。行政機關(guān)所為的事實行為可能產(chǎn)生違法之后果，例如不當使用警械而傷及無辜、捕殺野犬而殺及他人家犬、未依行政決定而短少給付金額。由于在現(xiàn)代國家，行政事實行為較多表現(xiàn)在“服務行政”方面，具有較大的靈活性，若法律不主動以依法行政之精神來規(guī)范行政事實行為，恐怕會造成行政權(quán)的濫用，引起更多的混亂。因此，為了將行政事實行為納入依法行政的體系并使其順利運行，亟待建立并制定完善的行政程序法，將其納入行政訴訟范圍進行事后審查監(jiān)督并輔之以責任追究制度。如果說依法行政對行政事實行為的規(guī)制具有事前性，那么訴訟則是在權(quán)益受到侵害后給予公民申請救濟的機會，它是公民權(quán)益保障的最后一道防線。事實上，由于行政事實行為經(jīng)常體現(xiàn)為行政機關(guān)的自由裁量，并且也鮮有具體明確的法律規(guī)范作為該類行為作出明確約束，通過行政訴訟的方式對行政事實行為進行監(jiān)督顯得尤為重要。 　�。ǘ�）行政事實行為的法律救濟全面體現(xiàn)信賴保護原則 　　改革開放的深入發(fā)展，我國政府職能發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變的同時，行政機關(guān)的行為方式也發(fā)生了很大變化�，F(xiàn)代社會中服務行政，給付行政等大量新型行政活動大量增加，這些行政活動突破原有的行政范疇，形式種類繁多又具有靈活性，自主性和大量自由裁量的空間。法律無法對所有行為均作出詳盡之規(guī)定，在缺乏明確的法律條文依據(jù)的狀況下為保證行政機關(guān)積極行政，減少侵權(quán)行為的發(fā)生，現(xiàn)代行政法上創(chuàng)設(shè)了信賴保護原則對此加以規(guī)制。隨著現(xiàn)代法治文明的發(fā)展，信賴保護原則在行政法原則體系中越來越重要，大有成為全法域之基本原則之趨勢。較之西方國家，我國的信賴保護原則起步較晚，但發(fā)展勢頭很快，幾十年的時間社會主義民主法治建設(shè)已取得了巨大突破。作為行政法治原則的信賴保護，不但有利于行政機關(guān)誠信觀念的樹立、行政相對人對法律的信賴，更重要的是，有利于減少肆意行政。這一基本原則，有助于解決政府的朝令夕改問題，體現(xiàn)了法治國家的誠信意識，更體現(xiàn)了現(xiàn)代法治公平正義、保障人權(quán)的基本精神。 　　信賴保護原則源自古羅馬法的誠信原則，二次世界大戰(zhàn)以后發(fā)展到行政法領(lǐng)域逐漸成為行政法的重要原則。信賴保護原則要求行政機關(guān)對自己的行為負責，發(fā)布的信息真實準確、政策的制定保持穩(wěn)定，可以為公民行為提供可靠依據(jù)，如若政府的失信行為損害到相對人的合法權(quán)益，則政府應為此承擔相應責任。雖然在我國至今在立法上信賴保護原則之明確規(guī)定，但這項肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)等效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)為大陸法系行政法之一般原則在我國也應對行政事實行為同樣適用。行政事實行為中有大量屬于服務行政、給付行政的內(nèi)容，在為這些行為的過程中，可能會由于行政主體的失信行為而損害到相對人的合法權(quán)益。例如行政主體發(fā)布的信息虛假、錯誤，行政相對人基于對行政主體的信賴而在此虛假、錯誤信息的基礎(chǔ)上為一定行為，就會導致利益的受損。給因行政主體失信行為受損的行政相對人相應的救濟并追究失信行政主體的責任，可以更好的督促行政主體在作出行政實施行為時守信，是一種有效的監(jiān)督和救濟方式。 　　在為一定行政事實行為時，信賴保護原則有助于行政主體確立誠信意識，雖然行政事實行為本身對行政相對人來講并沒有確定的法律約束力，但信賴保護原則的運用會令行政主體受“客觀標準”之約束減少行政主體的“恣意妄為”、濫權(quán)行為的產(chǎn)生。因此，行政法之信賴保護原則可以增強行政主體的責任感，通過責任承擔機制來約束具體行政行為，使行政主體在為某一事實行政行為時受此原則的拘束，防止行政主體行為的恣意性，防止不守信用行為的發(fā)生，維護社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預測性。 　　（三）行政事實行為法律救濟的完善是保障公民權(quán)利的需要 　　公民權(quán)益的保障，就是保護各種合法權(quán)益，其中也應該包括當公民受到違法的行政事實行為侵害時尋求法律救濟的權(quán)利。行政事實行為貫穿公民政治經(jīng)濟社會生活的各個方面，其違法性往往較為明顯，受害人運用常識即可判斷。但在實踐中，由于很多行政機關(guān)的法律意識淡薄，工作不力，導致對于相對人確認違法的申請互相推諉，甚至置之不理。致使行政相對人往往多次上訪奔波，申訴無門。事實上，行政機關(guān)自行確認的主動性很差，能夠主動作出明確答復的機關(guān)相當少。行政權(quán)的侵害面前，個人往往無法自保，行政權(quán)本應是公民權(quán)利的最大保護者，但有時也會成為公民權(quán)利的最大侵害者。與此同時，司法實踐中很多法院將行政事實行為的訴訟當做民事案件審理。行政實施救濟制度的完善，有利于司法救濟制度的健全，最大限度保障公民權(quán)益，這是中國法治建設(shè)的必然要求。

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