發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入模式比較和啟示
作者：楊琳郭揚(yáng)
職教論壇 2015年08期
中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7158(2015)04-0025-06
一個(gè)國(guó)家職業(yè)教育的健康發(fā)展，離不開(kāi)強(qiáng)有力的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障。建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是確保職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定、充足、可持續(xù)的重要基石。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)而且各具特色。從法、美、德三國(guó)的資料看，其職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的共性特征是以公共財(cái)政投入為主體，而通過(guò)立法明確企業(yè)的投入責(zé)任則成為其經(jīng)費(fèi)投入的重要保障。借鑒參考這些國(guó)家職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入模式的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立與完善具有一定的啟示作用。
一、法國(guó)的中等職業(yè)教育：以中央政府主導(dǎo)、以中央和地方兩級(jí)政府為主體的投入模式
(一)中央政府主導(dǎo)是法國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的基本特征
在法國(guó)，高中階段教育為三年(15-18歲)。高中階段教育學(xué)生有三種途徑可以選擇：一是普通教育，二是技術(shù)教育，三是職業(yè)教育。選擇職業(yè)教育途徑的學(xué)生，可以通過(guò)兩種類型的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)獲得技能和知識(shí)：一類是由教育部門(mén)舉辦的職業(yè)學(xué)校(學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)的中等職業(yè)教育)，另一類是學(xué)徒培訓(xùn)中心(學(xué)徒制形式的中等職業(yè)教育)[1]。
法國(guó)是一個(gè)實(shí)行中央集權(quán)制的國(guó)家，對(duì)教育的管理也實(shí)行中央集權(quán)制。中央政府和地方政府是法國(guó)學(xué)校中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的主體，中央政府起主導(dǎo)作用。“學(xué)校中等職業(yè)教育系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)主要提供者是中央政府和地方政府。1996年，教育部投入了635.47億法郎(占總投入的74%)，而地方政府提供了占總投入12.4%的經(jīng)費(fèi)。中央政府提供大部分經(jīng)費(fèi)是因?yàn)橹醒胝袚?dān)教育系統(tǒng)中位于頂部的開(kāi)支項(xiàng)目——支付絕大多數(shù)人員的工資。企業(yè)也通過(guò)學(xué)徒稅為學(xué)校中等職業(yè)教育提供經(jīng)費(fèi)(2.7%)。家庭也通過(guò)由中央政府支付的助學(xué)金貢獻(xiàn)出經(jīng)費(fèi)總投入的10.9%�！狈▏�(guó)對(duì)中等職業(yè)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總投入的結(jié)構(gòu)如表1所示。
在中央政府主導(dǎo)下，地方政府的投入得到有效拉動(dòng)。由歐洲職業(yè)教育發(fā)展中心(CEDEFOP)出版的名為《法國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)籌措》的報(bào)告中顯示：“中央政府和地方政府對(duì)教育投入各自的份額由有關(guān)權(quán)力下放的法案中規(guī)定的職責(zé)來(lái)決定。經(jīng)常性支出的最大項(xiàng)目是員工薪酬，其中絕大多數(shù)由中央政府承擔(dān)。然而，在資本性支出方面，中央政府和地方政府的經(jīng)費(fèi)責(zé)任分配不同。1996年，由中央政府撥付的重大投資(建筑物、大修、材料采購(gòu))僅占其對(duì)教育總投入的10.8%，與之相比1987年為57.6%。因此，十年后，中央政府對(duì)資本性投資經(jīng)費(fèi)的份額下降了46.8%，地方政府接過(guò)了這一資本性投資的接力棒，地方政府的份額從1997年的20.6%上升至1996年的69.5%。”[2]
(二)企業(yè)繳稅是法國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的重要特點(diǎn)
在學(xué)校中等職業(yè)教育系統(tǒng)以外，進(jìn)入學(xué)徒培訓(xùn)中心接受學(xué)徒制培訓(xùn)也是法國(guó)學(xué)生初中畢業(yè)后進(jìn)入職業(yè)教育的重要渠道。《法國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)籌措》報(bào)告中表明：“對(duì)學(xué)徒制提供經(jīng)費(fèi)的三大主體是：中央政府、地方政府和企業(yè)。在1987年至1996年間，中央政府對(duì)學(xué)徒制提供經(jīng)費(fèi)的比例從29.3%下降到27.3%，而地方政府對(duì)學(xué)徒制提供經(jīng)費(fèi)的比例有所增加，從26.3%上升到32.1%；中央政府、地方政府和其他公共機(jī)構(gòu)等公共部門(mén)合計(jì)對(duì)學(xué)徒制提供經(jīng)費(fèi)的比例從58%上升到61.2%，超過(guò)企業(yè)對(duì)學(xué)徒制提供經(jīng)費(fèi)的比例�！痹斠�(jiàn)表2。
企業(yè)繳稅是企業(yè)對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)投入的主要形式和手段。法國(guó)對(duì)企業(yè)繳稅都有明確的法律規(guī)定，企業(yè)繳稅成為企業(yè)為職業(yè)教育與培訓(xùn)提供資金的主要形式和手段。企業(yè)主要通過(guò)繳納以下幾種稅收來(lái)支持職業(yè)教育與培訓(xùn)的發(fā)展。
一是學(xué)徒稅�！皩W(xué)徒稅要求雇主為職前技術(shù)與職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)做出貢獻(xiàn)。對(duì)所有法人和企業(yè)，不論其規(guī)模、不論其從事商業(yè)、工業(yè)、手藝或者類似活動(dòng)，都要征收稅收。學(xué)徒稅的稅率是工資總額的0.5%�！�
二是交替制培訓(xùn)稅�！八衅髽I(yè)必須通過(guò)向這一系統(tǒng)繳納一定百分比的工資總額來(lái)支持交替制培訓(xùn)的發(fā)展。交替制培訓(xùn)計(jì)劃由對(duì)企業(yè)的一項(xiàng)特殊征稅提供經(jīng)費(fèi)。征稅的數(shù)額按照兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同：雇員人數(shù)(少于10人/10人及以上)和企業(yè)是否繳納學(xué)徒稅。對(duì)于雇員人數(shù)10人及以上的企業(yè)，如果企業(yè)繳納學(xué)徒稅，企業(yè)必須繳納其工資總額的0.4%來(lái)為這些計(jì)劃提供經(jīng)費(fèi)；如果其不繳納學(xué)徒稅，交替制培訓(xùn)稅的稅率為工資總額的0.3%。對(duì)于少于10人的企業(yè)，征稅只與繳納學(xué)徒稅的企業(yè)有關(guān)。交替制培訓(xùn)稅的稅率為0.10%�！�
三是繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)征稅�！皩�(duì)企業(yè)強(qiáng)制性征稅是法國(guó)繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)籌資系統(tǒng)的典型特征。強(qiáng)制性征稅是建立在法律基礎(chǔ)上的旨在鼓勵(lì)企業(yè)培訓(xùn)他們的員工。對(duì)私營(yíng)企業(yè)而言，征稅的數(shù)額和其計(jì)算方式取決于企業(yè)的性質(zhì)和企業(yè)的規(guī)模。對(duì)雇傭10人及以上雇員的企業(yè)的征稅細(xì)分如下：支付一筆款項(xiàng)為培訓(xùn)計(jì)劃提供經(jīng)費(fèi)，支付一筆款項(xiàng)用于交替制培訓(xùn)合同的管理，支付一筆款項(xiàng)為個(gè)人培訓(xùn)休假提供經(jīng)費(fèi)。對(duì)雇傭10人以下雇員企業(yè)的征稅細(xì)分如下：為培訓(xùn)計(jì)劃提供經(jīng)費(fèi)、交替制培訓(xùn)合同的管理。”[3]
(三)稅款調(diào)節(jié)是法國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)機(jī)制的主要手段
學(xué)徒稅調(diào)節(jié)機(jī)制是法國(guó)為年輕人接受職業(yè)教育與培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)的重要機(jī)制，稅款調(diào)節(jié)成為法國(guó)消除地區(qū)間職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不平衡的主要手段。“學(xué)徒稅調(diào)節(jié)機(jī)制建立于1996年，它旨在減少地區(qū)之間關(guān)于稅款支付方面的不平衡。調(diào)節(jié)機(jī)制在國(guó)家層面和地區(qū)層面運(yùn)作。”
一是國(guó)家調(diào)節(jié)。“定額的一部分——專門(mén)留出來(lái)用于為學(xué)徒制提供經(jīng)費(fèi)的一部分稅——由支付學(xué)徒稅的企業(yè)直接或者通過(guò)一個(gè)稅收征管機(jī)構(gòu)支付到為此目的所設(shè)立的基金：國(guó)家學(xué)徒稅調(diào)節(jié)基金(FNPTA)。這部分?jǐn)?shù)額經(jīng)由學(xué)徒稅調(diào)節(jié)基金(FNPTA)根據(jù)法令定下來(lái)的細(xì)分?jǐn)?shù)目再支付給地區(qū)。然后地區(qū)使用給予他們的數(shù)額為與他們達(dá)成協(xié)議的學(xué)徒培訓(xùn)中心提供經(jīng)費(fèi)。”
二是地區(qū)調(diào)節(jié)。“學(xué)徒培訓(xùn)中心的總資源不能超過(guò)一個(gè)由在學(xué)徒培訓(xùn)中心注冊(cè)的學(xué)徒人數(shù)與中心培訓(xùn)水平及培訓(xùn)類型所決定的費(fèi)用函數(shù)的上限。當(dāng)一個(gè)學(xué)徒培訓(xùn)中心的資源超過(guò)這一上限時(shí)，超過(guò)部分就要返還給地區(qū)。然后地區(qū)再把這些超過(guò)的數(shù)額重新分配給來(lái)自學(xué)徒稅的收入低于最低門(mén)檻的學(xué)徒培訓(xùn)中心�！盵4]
二、美國(guó)的社區(qū)學(xué)院：以州政府和州以下地方政府撥款為主、多種渠道多元主體的投入模式
美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，其進(jìn)入高等教育階段的社區(qū)學(xué)院是其實(shí)施高中后職業(yè)教育的.重要機(jī)構(gòu)之一。美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道很多，以州政府及州以下的各級(jí)地方政府撥款為主，經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道和投入主體多元化，是美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的重要特點(diǎn)。
(一)政府投入是美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源
美國(guó)社區(qū)學(xué)院最主要的經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源于州政府及其以下地方政府的撥款。表3為1918年至2000年公立兩年制社區(qū)學(xué)院不同來(lái)源收入所占的百分比。2000年，公立兩年制學(xué)院州資金占45%，地方資金占20%，學(xué)雜費(fèi)占20%，聯(lián)邦資金占6%。“多年來(lái)，社區(qū)學(xué)院資金顯著的特點(diǎn)是來(lái)自學(xué)費(fèi)、地方稅和州收入的比例不斷地變化，趨勢(shì)是朝著越來(lái)越多地依賴于學(xué)費(fèi)作為一項(xiàng)收入來(lái)源的方向發(fā)展。另一大主要趨勢(shì)是，對(duì)于州來(lái)說(shuō)，州比地方學(xué)區(qū)承擔(dān)越來(lái)越多的份額�！盵5]
但是，以州及其以下政府的撥款為主，并不意味著聯(lián)邦政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入方面可以無(wú)所作為。事實(shí)上，通過(guò)立法強(qiáng)化聯(lián)邦政府投入，也是美國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的一個(gè)重要特征�！奥殬I(yè)/生涯與技術(shù)教育是一項(xiàng)昂貴的事業(yè)。用以適當(dāng)組織課程和方案的用品和材料可能是重要的支出。在美國(guó)，大多數(shù)小學(xué)和中學(xué)教育通過(guò)地方房產(chǎn)稅和州支持提供經(jīng)費(fèi)。在高等教育層次，教育服務(wù)主要通過(guò)個(gè)體的學(xué)費(fèi)和州補(bǔ)貼來(lái)提供經(jīng)費(fèi)。通過(guò)不同的法案，職業(yè)/生涯與技術(shù)教育歷來(lái)享有來(lái)自聯(lián)邦層面的財(cái)政支持。1917年的《史密斯-休斯法》為農(nóng)業(yè)、工商業(yè)和家政等領(lǐng)域的職業(yè)教育提供聯(lián)邦資金。聯(lián)邦資金為教師、督導(dǎo)員和每個(gè)地區(qū)的董事提供薪酬。此外，《史密斯-休斯法》要求州董事會(huì)起草有關(guān)資金使用、不同類型學(xué)校、設(shè)備、學(xué)習(xí)課程、教學(xué)方法、教師資格、督導(dǎo)員資格的計(jì)劃和有關(guān)培訓(xùn)教師的計(jì)劃。其他不同的法案也都是基于《史密斯-休斯法》的不同方面而建立的，并且動(dòng)態(tài)修訂《史密斯-休斯法》的不同方面�，F(xiàn)行立法，2006年的《卡爾·D.珀金斯職業(yè)和技術(shù)教育法案》以聯(lián)邦支持的形式對(duì)所有50個(gè)州的職業(yè)/生涯與技術(shù)教育提供13億美元。該法律將這一支持延續(xù)到2012年�！盵6]
2006年8月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了更新《卡爾·珀金斯職業(yè)和技術(shù)教育法案》的有關(guān)文件，促使各州在下一財(cái)政年中獲得13億美元的資金用于高中和社區(qū)學(xué)院的職業(yè)教育。根據(jù)美國(guó)國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心數(shù)據(jù)，2003年美國(guó)公立社區(qū)學(xué)院的州政府和地方政府撥款及贈(zèng)款與合同之和占總經(jīng)費(fèi)的63.9%。美國(guó)聯(lián)邦政府撥款對(duì)社區(qū)學(xué)院也有專款資助，但不占主要比重。1917年美國(guó)政府頒布的《史密斯-休斯法案》首次規(guī)定，聯(lián)邦政府撥出�？钯Y助各州的職業(yè)教育。美國(guó)1990年通過(guò)的《職業(yè)教育法》規(guī)定，聯(lián)邦政府每年向各州提供16億美元的職業(yè)教育專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。如表4所示，2003年公立社區(qū)學(xué)院的聯(lián)邦政府撥款、聯(lián)邦政府贈(zèng)款與合同之和占總經(jīng)費(fèi)的5%。[7]
(二)個(gè)人投入是美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)的必要補(bǔ)充
學(xué)雜費(fèi)是美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源之一�！皩W(xué)雜費(fèi)對(duì)于每個(gè)社區(qū)學(xué)院學(xué)生和管理者來(lái)說(shuō)，是一個(gè)持久的爭(zhēng)論點(diǎn)。學(xué)生想要負(fù)擔(dān)起上社區(qū)學(xué)院的費(fèi)用，而管理者想要保持他們能夠負(fù)擔(dān)得起學(xué)院的成本。另一方面，州議員想要社區(qū)學(xué)院收取更多的學(xué)費(fèi)，以至于可以減少州撥款。結(jié)果是，上兩年制社區(qū)學(xué)院的成本在過(guò)去幾年中已經(jīng)出現(xiàn)了陡峭的上升(見(jiàn)表5)。然而，由于社區(qū)學(xué)院的使命，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)總是低于那些大學(xué)以保持社區(qū)學(xué)院作為容易進(jìn)入高等教育的口子。學(xué)費(fèi)與聯(lián)邦資助密切相關(guān)，如果沒(méi)有聯(lián)邦資助，許多學(xué)生將無(wú)法負(fù)擔(dān)起社區(qū)學(xué)院教育。所有2007-2008年全日制社區(qū)學(xué)院學(xué)生中，65.7%的學(xué)生接受某種形式的財(cái)政資助；55.7%的學(xué)生接受以助學(xué)金形式的平均3700美元的資助，以及22.5%的學(xué)生接受以貸款形式的平均4900美元的資助�！盵8]
(三)社會(huì)力量投入是美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)的有力保障
研究表明“社區(qū)學(xué)院通常有六個(gè)收入來(lái)源：由學(xué)生支付的學(xué)雜費(fèi)、聯(lián)邦資金、州撥款、地方資金、來(lái)自銷售和提供服務(wù)的收入，以及因有限的和不確定的可用性而通常被稱為‘軟錢(qián)’的其他來(lái)源�！盵9]可見(jiàn)，美國(guó)社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道、投資主體多元化。由于在美國(guó)，企業(yè)的勞動(dòng)力很多是依靠社區(qū)學(xué)院培養(yǎng)的，因此，企業(yè)能夠積極參與職業(yè)教育，對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入比重不低，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，美國(guó)聯(lián)邦政府自1990年起在培訓(xùn)企業(yè)員工方面的預(yù)算每年超過(guò)70億美元。從1988-1998年的近十年間，美國(guó)企業(yè)對(duì)員工進(jìn)行教育和培訓(xùn)的開(kāi)支年均遞增5.5%，1996年達(dá)560億美元，相當(dāng)于全國(guó)用于高等教育經(jīng)費(fèi)的一半。如表4所示，企業(yè)負(fù)擔(dān)職業(yè)教育部分費(fèi)用，企業(yè)投入占公立社區(qū)學(xué)院總經(jīng)費(fèi)的5.4%。
美國(guó)的學(xué)生資助體系較完善，學(xué)生資助是美國(guó)高校經(jīng)費(fèi)的重要組成部分。“到20世紀(jì)80年代中葉，聯(lián)邦和州對(duì)學(xué)生的資助已成為美國(guó)高校經(jīng)費(fèi)的基石。1993年，以對(duì)特殊類別的學(xué)生給予助學(xué)金的形式和對(duì)中低收入家庭的學(xué)生提供貸款的形式，有345億美元用于高等教育。到2000年，這一數(shù)字已經(jīng)增加了一倍(以不變美元計(jì)算增加了50%)：來(lái)自聯(lián)邦政府的學(xué)生貸款351億美元、州助學(xué)金36億美元和來(lái)自機(jī)構(gòu)的助學(xué)金133億美元。聯(lián)邦佩爾助學(xué)金，根據(jù)家庭收入和高校成本滑動(dòng)折算的獎(jiǎng)勵(lì)，總額達(dá)127億美元；社區(qū)學(xué)院的份額為41億美元�！北�6為聯(lián)邦佩爾助學(xué)金進(jìn)入公立機(jī)構(gòu)和私立機(jī)構(gòu)的比例。
三、德國(guó)的雙元制職業(yè)教育：政府與企業(yè)雙主體的投入模式
雙元制職業(yè)教育歷來(lái)被認(rèn)為是德國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛和持續(xù)發(fā)展的“秘密武器”。德國(guó)也是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，但由于德國(guó)《基本法》對(duì)聯(lián)邦和州各自獨(dú)立的管理權(quán)限做了明確的規(guī)定，這就決定了聯(lián)邦和各州之間的職權(quán)分配，從而決定了在職業(yè)教育的管理體制中聯(lián)邦政府有更大的作為。雖然學(xué)校職業(yè)教育的立法權(quán)在州一級(jí)，職業(yè)學(xué)校均由各州負(fù)責(zé)管理；但聯(lián)邦除了享有學(xué)校外職業(yè)教育的立法權(quán)、主管學(xué)校外職業(yè)教育以外，更重要的是主管企業(yè)職業(yè)教育。也就是說(shuō)，政府和企業(yè)成為雙元制職業(yè)教育的雙主體，而其中企業(yè)這一主體則直接受制于聯(lián)邦政府。
(一)《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對(duì)德國(guó)企業(yè)提供職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)定
《聯(lián)邦職業(yè)教育法》作為德國(guó)職業(yè)教育界的最高法律之一，其適用的對(duì)象是企業(yè)職業(yè)教育和學(xué)校外職業(yè)教育，這就明確了作為舉辦雙元制主體之一的企業(yè)提供職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，具體從人、財(cái)、物等方面明確了相關(guān)的法律條款[10]：
——在人的方面，第10條第1款規(guī)定“招收他人接受職業(yè)教育(教育提供者)，須與受教育者簽署職業(yè)教育合同”；第27條第1款規(guī)定“招收與教育受教育者，只有：1.教育機(jī)構(gòu)的種類和設(shè)施適合進(jìn)行職業(yè)教育；2.且受教育者的數(shù)量與教育位置的數(shù)量或與從業(yè)專業(yè)人員的數(shù)量能保持適當(dāng)比例，不損害職業(yè)教育的其他情況除外”，上述兩個(gè)條款明確了企業(yè)招收學(xué)徒的責(zé)任，各個(gè)企業(yè)自主決定其在法律規(guī)定的框架下是否招收學(xué)徒、招收學(xué)徒的數(shù)量以及為招收學(xué)徒花費(fèi)哪些資金。此外，第14條第1款還規(guī)定：在“教育提供者的義務(wù)”中必須包括“親自進(jìn)行或明確委托實(shí)訓(xùn)教師進(jìn)行教育”，明確了企業(yè)為雙元制職業(yè)教育提供師資的責(zé)任，并由企業(yè)為其教師支付工資報(bào)酬等。
——在財(cái)?shù)姆矫�，�?7條第1款規(guī)定“教育提供者應(yīng)為受教育者提供適當(dāng)報(bào)酬，報(bào)酬金額根據(jù)受教育者年齡確定并隨著職前教育的繼續(xù)至少每年予以提高”；第2款規(guī)定“實(shí)物報(bào)酬可按社會(huì)福利法典第四部第17條第1款第1句第4點(diǎn)確定的實(shí)物計(jì)價(jià)值計(jì)算額度，但不得超過(guò)受教育者報(bào)酬總額的75%”；第3款又規(guī)定“在雙方商定的日教育時(shí)間以外的工作應(yīng)特別另付報(bào)酬或提供相應(yīng)休息時(shí)間予以補(bǔ)償”。第18條第1款規(guī)定“報(bào)酬按月計(jì)算，按天計(jì)算報(bào)酬時(shí)每月以30天計(jì)”；第2款規(guī)定“每日歷月的報(bào)酬應(yīng)最晚在當(dāng)月最后一個(gè)工作日支付”。第19條第1款規(guī)定“應(yīng)繼續(xù)向受教育者支付報(bào)酬：1.脫產(chǎn)期間(見(jiàn)第15條)；2.繼續(xù)支付最多六周的報(bào)酬，如受教育者：a.做好接受教育準(zhǔn)備，但教育被取消；b.或者因通常性的、出于個(gè)人但非過(guò)失性的原因而受阻，無(wú)法履行其由職業(yè)教育關(guān)系產(chǎn)生的義務(wù)”：第2款規(guī)定“如受教育者在應(yīng)繼續(xù)支付報(bào)酬的時(shí)間內(nèi)出于正當(dāng)理由不能領(lǐng)受實(shí)物報(bào)酬，應(yīng)根據(jù)實(shí)物計(jì)價(jià)值(第17條第2款)補(bǔ)償支付”。從上述條款可以看到，《聯(lián)邦職業(yè)教育法》明確了企業(yè)為學(xué)徒提供報(bào)酬的責(zé)任，對(duì)受教育者獲得報(bào)酬的權(quán)利、報(bào)酬計(jì)算與支付日期、報(bào)酬的繼續(xù)支付三個(gè)方面的內(nèi)容都有具體的規(guī)定。培訓(xùn)津貼是企業(yè)支付給學(xué)徒的報(bào)酬，成為企業(yè)對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)直接投入的一個(gè)重要部分。
——在物的方面，第14條第1款規(guī)定“教育提供者的義務(wù)”必須包括“免費(fèi)為受教育者提供參加職業(yè)教育及中期和結(jié)業(yè)考試所必需的教育用品，特別是工具和材料，即便這些考試在職業(yè)教育關(guān)系結(jié)束之后進(jìn)行”。明確了企業(yè)為學(xué)徒免費(fèi)提供參加職業(yè)教育及中期和結(jié)業(yè)考試所必需的教育用品的責(zé)任。第27條第1款則規(guī)定“招收與教育受教育者，只有：1.教育機(jī)構(gòu)的種類和設(shè)施適合進(jìn)行職業(yè)教育；2.且受教育者的數(shù)量與教育位置的數(shù)量或與從業(yè)專業(yè)人員的數(shù)量能保持適當(dāng)比例，不損害職業(yè)教育的其他情況除外”，明確了招收與教育學(xué)徒的企業(yè)所應(yīng)具備的硬件設(shè)施和條件。
可見(jiàn)，德國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的基礎(chǔ)首先在于有明確的法律規(guī)定�！堵�(lián)邦職業(yè)教育法》從法律層面規(guī)范了企業(yè)參與職業(yè)教育的行為，同時(shí)明確了企業(yè)提供職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，從而保證了企業(yè)職業(yè)教育的順利開(kāi)展。從上述諸多具體條款可以看到，對(duì)在企業(yè)進(jìn)行的雙元制職業(yè)教育提供資金的責(zé)任在企業(yè)，企業(yè)是在企業(yè)進(jìn)行的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的主體。
(二)兩德統(tǒng)一后聯(lián)邦政府促進(jìn)原東德地區(qū)職業(yè)教育轉(zhuǎn)型的政策及其效應(yīng)
當(dāng)1990年兩德正式宣布統(tǒng)一時(shí)，聯(lián)邦政府面臨兩大挑戰(zhàn)，一是東德的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于西德，需要盡快縮小差距；二是合并后的德國(guó)將實(shí)行統(tǒng)一的法律制度，東德地區(qū)面臨體制轉(zhuǎn)型的壓力。為此他們采取了一系列積極促進(jìn)東德職業(yè)教育發(fā)展的政策和措施。首先是在政府主導(dǎo)下，保證并提供必要的職業(yè)教育公共服務(wù)，成為聯(lián)邦政府履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的第一位，國(guó)家依法對(duì)此給予經(jīng)費(fèi)保障。兩德統(tǒng)一后，必須在新聯(lián)邦州發(fā)展和加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立中小型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，消除失業(yè)和短時(shí)工以及改善生活條件，并且均衡新老聯(lián)邦州的生活條件。因此，在兩德統(tǒng)一后的幾年中，在聯(lián)邦政府主導(dǎo)下開(kāi)展了一個(gè)全面的和強(qiáng)化的“職業(yè)教育攻勢(shì)”(Ausbildungsoffensive)，并由聯(lián)邦政府給予經(jīng)費(fèi)保障[11]。為此，1990年德國(guó)頒布了《設(shè)立德國(guó)統(tǒng)一基金法》，為聯(lián)邦政府幫助東德地區(qū)發(fā)展設(shè)立專用資金。
培訓(xùn)津貼(報(bào)酬)的變化，在某種程度上可反映企業(yè)對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的情況。分析德國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)[11]發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)型期企業(yè)對(duì)職業(yè)教育投入的變化特征。1990年?yáng)|西德合并后，德國(guó)新聯(lián)邦州(原東德)進(jìn)入從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期。在渡過(guò)三年整合期后，新聯(lián)邦州按照勞資雙方(雇主聯(lián)合會(huì)和工會(huì))協(xié)商約定的學(xué)徒月培訓(xùn)津貼的年增長(zhǎng)率開(kāi)始下滑，從1995年的8%下降到1997年的-1.7%。這說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，新聯(lián)邦州的勞資雙方都不愿意為職業(yè)教育承擔(dān)更多的費(fèi)用。但此后隨著新聯(lián)邦州市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，到2009年，新聯(lián)邦州勞資協(xié)定規(guī)定的月培訓(xùn)津貼比上一年提高了4.9%，勞資雙方已經(jīng)愿意對(duì)職業(yè)教育投入更多的經(jīng)費(fèi)。我們分析1994-2009年度德國(guó)新聯(lián)邦州學(xué)徒月培訓(xùn)津貼年增長(zhǎng)率的數(shù)據(jù)，可以從另一個(gè)側(cè)面反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，企業(yè)對(duì)職業(yè)教育投資愿望的“U型曲線”[13]變化。
四、發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)做法對(duì)我國(guó)建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的啟示
首先，必須建立企業(yè)參與職業(yè)教育的法律法規(guī)。德國(guó)《聯(lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)范了企業(yè)參與職業(yè)教育的行為，明確了參與職業(yè)教育的企業(yè)承擔(dān)為職業(yè)教育提供資金的責(zé)任，為職業(yè)教育的開(kāi)展和發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。由于在我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)針對(duì)企業(yè)承擔(dān)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定的法律，因此，我們建議在我國(guó)《職業(yè)教育法》的修訂中，從國(guó)家法律層面上對(duì)企業(yè)承擔(dān)職業(yè)教育的職責(zé)、任務(wù)、義務(wù)等進(jìn)行明確的規(guī)定，從而為制定和實(shí)施職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障政策提供充分的法律依據(jù)。
其次，必須建立職業(yè)教育以多級(jí)政府為主的多渠道多元化投入機(jī)制。美國(guó)社區(qū)學(xué)院作為其高等職業(yè)教育的主要實(shí)施主體，形成了以州政府和地方政府撥款為主、經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道和投入主體多元化的特征。針對(duì)我國(guó)高校布局的現(xiàn)狀，特別是越來(lái)越多的高職院校扎根地級(jí)城市和縣級(jí)區(qū)域的發(fā)展趨勢(shì)，我們認(rèn)為可以修改我國(guó)的《高等教育法》，完善高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，探索建立符合我國(guó)國(guó)情的，以中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)四級(jí)政府為主的多渠道多元化投入機(jī)制。
同時(shí)，必須強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的統(tǒng)籌管理。法國(guó)為減少地區(qū)之間關(guān)于稅款支付方面的不平衡，建立了在國(guó)家層面和地區(qū)層面運(yùn)作的學(xué)徒稅款調(diào)節(jié)機(jī)制。而在我國(guó)，由于不少地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)企業(yè)按職工工資總額提取一定比例教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的政策落實(shí)不力，是否可以借鑒法國(guó)稅款調(diào)節(jié)的手段，由地方政府對(duì)企業(yè)教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行一定程度的統(tǒng)籌，這可能是值得探索的一種做法�？傊�，只有切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的統(tǒng)籌管理，才能努力消除區(qū)域間職業(yè)教育發(fā)展的不平衡。
此外，建議設(shè)立國(guó)家對(duì)職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)資助的專項(xiàng)基金。德國(guó)1990年頒布的《設(shè)立德國(guó)統(tǒng)一基金法》規(guī)定，設(shè)立用于幫助原東德地區(qū)發(fā)展的聯(lián)邦專用資金，這為我國(guó)幫助西部職業(yè)教育發(fā)展提供了良好借鑒。我國(guó)可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法，設(shè)立對(duì)職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)資助的專項(xiàng)基金，通過(guò)專項(xiàng)資金的調(diào)節(jié)機(jī)制彌補(bǔ)東西部之間職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)水平的差距，為幫助職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供額外的補(bǔ)助，從而為職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供必要的資金支持。
作者介紹：楊琳(1984-)，女，上海市教育科學(xué)研究院職業(yè)教育與成人教育研究所助理研究員，教育學(xué)碩士；郭揚(yáng)(1961-)，男，上海市教育科學(xué)研究院職業(yè)教育與成人教育研究所所長(zhǎng)，研究員
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