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社區(qū)參與旅游的權(quán)利去哪了？
作者：王華鄭艷芬
旅游學(xué)刊 2015年08期
制度是人所設(shè)計(jì)用于調(diào)節(jié)人們互動(dòng)的約束，這些約束由正式約束(如規(guī)則、法律、憲法)、非正式約束(如行為規(guī)范、習(xí)俗、自定的行為準(zhǔn)則)以及它們的實(shí)施特征等構(gòu)成[1]。權(quán)利是為道德和法律所確證的權(quán)力和利益[2]。權(quán)利失敗實(shí)質(zhì)上意味著現(xiàn)行法律、制度以及公共政策未能真正承認(rèn)社區(qū)居民的參與權(quán)利，并對其做出保障性規(guī)定，屬于一種制度性“無權(quán)”或“去權(quán)”[3]。近年來，不少學(xué)者從制度的根源探討我國社區(qū)參與旅游權(quán)利失敗的原因[3-5]，并從不同層面探索改革與完善相關(guān)的法律制度以對社區(qū)進(jìn)行“制度增權(quán)”。
王寧最早提出“制度增權(quán)”的必要性，認(rèn)為必須要有一套正式的制度來保障社區(qū)居民的權(quán)益[6]。其后，不少學(xué)者從“制度增權(quán)”的角度，圍繞某些關(guān)鍵法律，如《中華人民共和國村委會(huì)組織法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》等，探討改革與完善土地產(chǎn)權(quán)、吸引物權(quán)、旅游資源集體產(chǎn)權(quán)等一系列與社區(qū)參與旅游發(fā)展的利益分配問題緊密相關(guān)的權(quán)利的可能性與必要性[7-10]。也有不少學(xué)者立足于現(xiàn)有的旅游法律法規(guī)，如《旅游法》《旅游規(guī)劃通則》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等，來討論社區(qū)“無權(quán)”或“去權(quán)”的原因[3，10]。有學(xué)者進(jìn)一步指出，我國目前并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)能強(qiáng)有力地保障社區(qū)在參與旅游開發(fā)時(shí)的權(quán)利，而世界上已有不少國家通過正式的法律法規(guī)來保障社區(qū)參與旅游并從中直接獲利的權(quán)利[11]，如加拿大、阿聯(lián)酋等[12]。事實(shí)上，自1985年5月我國旅游業(yè)第一個(gè)正式法規(guī)《旅行社管理暫行條例》頒布，截至2013年10月1日《旅游法》的正式實(shí)施，我國已相繼出臺(tái)了幾十部旅游法律法規(guī)[13-14]，旅游立法工作已取得了一定的成就。然而，對于近30年我國旅游法律法規(guī)在保障社區(qū)參與權(quán)利方面究竟取得哪些進(jìn)展、存在哪些不足，仍缺少相關(guān)研究。鑒于此，確實(shí)有必要就這些問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，一方面便于學(xué)界針對其中的法律法規(guī)條文的修正與完善作更深入地探討，另一方面有利于立法機(jī)構(gòu)和人員系統(tǒng)了解社區(qū)參與旅游權(quán)利的法律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀，并針對其中的不足作進(jìn)一步完善。
因此，文章通過內(nèi)容分析法，試圖厘清我國旅游法律法規(guī)條文中涉及社區(qū)參與旅游發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，分析當(dāng)前我國在社區(qū)參與旅游發(fā)展的法律法規(guī)建設(shè)方面取得哪些進(jìn)展，存在哪些不足，并嘗試結(jié)合國內(nèi)相關(guān)研究成果，就如何在正式制度層面上建設(shè)完善社區(qū)參與旅游發(fā)展權(quán)利的法律法規(guī)提出探索性的建議。
1 研究資料與方法
1.1 資料收集
選取1985年至2013年間在國家層面的旅游立法為研究對象，其中包括由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(下簡稱“全國人大常委會(huì)”)所通過的法律、由國務(wù)院通過的行政法規(guī)以及國家各部委的部門規(guī)章。通過“社區(qū)”“居民”“農(nóng)村”“當(dāng)?shù)亍钡汝P(guān)鍵詞進(jìn)行篩選并細(xì)讀相關(guān)條例原文，發(fā)現(xiàn)目前涉及社區(qū)參與旅游發(fā)展權(quán)利的法律法規(guī)主要有10部，包括2部法律、3部行政法規(guī)和5部部門規(guī)章(見表1)。
1.2 研究方法與過程
運(yùn)用內(nèi)容分析法分析以上10部法律法規(guī)中涉及社區(qū)參與旅游發(fā)展權(quán)利的內(nèi)容。內(nèi)容分析法是一種客觀地、系統(tǒng)地、定量地描述交流的顯性內(nèi)容的研究方法，其實(shí)質(zhì)是對文獻(xiàn)內(nèi)容所含信息量及其變化的分析，并根據(jù)數(shù)據(jù)對內(nèi)容進(jìn)行可再現(xiàn)的、有效的推斷[15]。內(nèi)容分析法一般包含6個(gè)基本步驟：提出研究問題、抽取文獻(xiàn)樣本、確定分析單元、制定類目系統(tǒng)、內(nèi)容編碼與統(tǒng)計(jì)、解釋與檢驗(yàn)[15]。
1.2.1 抽取樣本
樣本源自我國1985年至2013年間在國家層面立法的相關(guān)旅游法律法規(guī)，通過關(guān)鍵詞篩選法并結(jié)合對法律法規(guī)原文的判讀，確定了10部相關(guān)法律法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，筆者2人分別獨(dú)立依據(jù)“社區(qū)”“居民”“農(nóng)村”“當(dāng)?shù)亍钡汝P(guān)鍵詞篩選出56條包含以上關(guān)鍵詞的法律法規(guī)條文，再通過細(xì)讀10部法律法規(guī)原文，補(bǔ)充4條雖不含以上關(guān)鍵詞，但與社區(qū)參與相關(guān)的法律法規(guī)條文，共收集60條初始樣本。據(jù)此，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上剔除其中5條包含術(shù)語解釋、同一部法律法規(guī)中的重復(fù)條文以及內(nèi)容與社區(qū)參與權(quán)利無關(guān)的條文，剩余55條有效的法律法規(guī)條文。為了編碼方便，對其中4條內(nèi)容綜合的法律法規(guī)條文進(jìn)一步拆分成9條，3條無法拆分的法律法規(guī)條文進(jìn)行剔除，最后確定57條法律法規(guī)條文為本文研究樣本。
1.2.2 分析單元、類目系統(tǒng)與編碼
內(nèi)容分析單元是編碼過程的實(shí)際計(jì)算對象，可以是詞語、句子、段落或全文[16]。文章將各條法律法規(guī)條文作為分析單元，筆者2人分別對57個(gè)分析單元獨(dú)立編碼。
首先，根據(jù)研究目的將57個(gè)分析單元打散，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)以新的方式重新組合在一起，接著筆者2人分別進(jìn)行類屬分析，確定次類目與主類目。其次，確定以3種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類屬分析，即社區(qū)權(quán)利內(nèi)容、立法層次與社區(qū)增權(quán)分類。最后，57個(gè)分析單元按照權(quán)利內(nèi)容分成政治參與權(quán)利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利、社會(huì)文化權(quán)利和環(huán)境保護(hù)權(quán)利等4個(gè)主類目與12個(gè)次類目，按照立法層次分成法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等3個(gè)主類目，按照社區(qū)增權(quán)類別分成政治增權(quán)、經(jīng)濟(jì)增權(quán)、社會(huì)增權(quán)和心理增權(quán)等4個(gè)主類目(見表2)。
1.2.3 信度與效度
信度是對文獻(xiàn)編碼一致性、分類準(zhǔn)確性和方法穩(wěn)定性的檢驗(yàn)，信度分析檢驗(yàn)編碼員間對同一樣本評判的一致性程度[17]。兩位編碼員進(jìn)行獨(dú)立編碼后，統(tǒng)計(jì)編碼結(jié)果，并依據(jù)交互判別信度①和平均相互同意度②來檢驗(yàn)編碼員間的信度[18]。交互判別信度在0.80以上可接受，0.90以上較好[19]，本研究各主類目的交互判別信度值均在0.80以上(表2)，交互判別信度可接受，編碼結(jié)果可以使用。因所選取的樣本均源自我國目前與旅游相關(guān)的法律法規(guī)，以“社區(qū)”“居民”“農(nóng)村”“當(dāng)?shù)亍钡汝P(guān)鍵詞提取分析單元，與社區(qū)參與旅游的權(quán)利密切相關(guān)，故具有較好的效度。
2 研究結(jié)果
2.1 社區(qū)參與旅游的權(quán)利內(nèi)容
當(dāng)前我國旅游法律法規(guī)條文中所反映的社區(qū)參與權(quán)利主要體現(xiàn)在4個(gè)層面，即政治參與權(quán)利(占8.77%)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利(占22.81%)、社會(huì)文化權(quán)利(占42.11%)與環(huán)境保護(hù)權(quán)利(占26.32%)(見表3)。其中，涉及政治參與權(quán)利的法律法規(guī)條文最少，且基本為規(guī)劃決策建議，如在旅游規(guī)劃編制過程中需要“征求……當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姟?《旅游規(guī)劃通則》第4.4條)[20]，“……風(fēng)景區(qū)的職能結(jié)構(gòu)分析與規(guī)劃，應(yīng)遵循下列原則：兼顧……當(dāng)?shù)鼐用瘛男枨笈c利益”(《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》第3.4.4條)[21]。在12個(gè)次類目中，關(guān)于文化與習(xí)俗受尊重、社區(qū)人口規(guī)�？刂�、居民社會(huì)調(diào)控規(guī)劃、居民活動(dòng)約束、社區(qū)環(huán)境提升等法律法規(guī)條文數(shù)最多，各項(xiàng)所占比例均超過10%。
2.2 社區(qū)參與旅游的立法層次
從立法層次上看，我國社區(qū)參與旅游的法律法規(guī)條文絕大部分出自部門規(guī)章(占75.44%)，少部分出自行政法規(guī)(占17.54%)和法律(占7.02%)。其中，國家已從法律層次上規(guī)定旅游發(fā)展應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕c習(xí)俗，如《旅游法》第十三條，“旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)……尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰”[22]。并要求非物質(zhì)遺產(chǎn)的區(qū)域性整體保護(hù)必須尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠�，如《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第二十六條“確定對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠浮盵23]。但其余大部分權(quán)利主要源自部門規(guī)章(見表4)。
2.3 社區(qū)參與旅游法律法規(guī)條文的增權(quán)分類
依據(jù)Scheyvens關(guān)于旅游增權(quán)4個(gè)維度即政治、經(jīng)濟(jì)、心理和社會(huì)的劃分[24]，對涉及社區(qū)參與的旅游法律法規(guī)條文進(jìn)行判斷分析，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，有利于社區(qū)社會(huì)增權(quán)、心理增權(quán)、經(jīng)濟(jì)增權(quán)和政治增權(quán)的法律法規(guī)條文所占比例依次為35.09%、24.56%、22.81%和8.77%(見表5)�？梢�，有利于社會(huì)增權(quán)的法律法規(guī)條文占比最高，但大部分源自《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》[21]和《綠色旅游景區(qū)》[25]等部門規(guī)章，內(nèi)容主要與社區(qū)設(shè)施建設(shè)、居民社會(huì)調(diào)控規(guī)劃和社區(qū)環(huán)境提升等有關(guān)。如“凡含有居民點(diǎn)的風(fēng)景區(qū)，應(yīng)編制居民點(diǎn)調(diào)控規(guī)劃……(《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》第4.6.1條)”[21]“應(yīng)積極建立支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)等反饋當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的機(jī)制，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展(《綠色旅游景區(qū)》第9.7.2款)”[25]等。需要指出的是，社區(qū)人口規(guī)�？刂婆c居民活動(dòng)約束兩個(gè)維度的法律法規(guī)條文(占比15.79%)，雖然有利于旅游資源保護(hù)，但卻有可能造成社區(qū)居民事實(shí)上的心理去權(quán)。如《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》第4.1.2條“在風(fēng)景恢復(fù)區(qū)內(nèi)……應(yīng)分別限制游人和居民活動(dòng)”“在風(fēng)景游覽區(qū)內(nèi)……應(yīng)分級限制居民活動(dòng)進(jìn)入”[21]；《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十八條“在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動(dòng)”等[26]。
2.4 結(jié)果分析
2.4.1 社區(qū)參與旅游的權(quán)利在法律法規(guī)層面上未能完全得到保障
在旅游法律法規(guī)層面上，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與旅游發(fā)展的政治權(quán)利是其中最薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)前僅有規(guī)劃決策建議權(quán)。規(guī)劃決策建議權(quán)主要指社區(qū)有權(quán)對當(dāng)?shù)芈糜我?guī)劃或保護(hù)規(guī)劃的編制提出意見，這是社區(qū)參與旅游發(fā)展開創(chuàng)制度建設(shè)的第一步。然而，目前仍沒有任何關(guān)于社區(qū)參與的程序性規(guī)定[3]，社區(qū)居民的合法權(quán)利依然無法得到有效的保障，很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的政治增權(quán)。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)與居民就業(yè)3個(gè)維度，大部分法律法規(guī)條文源于《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度主要籠統(tǒng)地要求旅游發(fā)展與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)相適應(yīng)，設(shè)施建設(shè)維度主要指村鎮(zhèn)給、排水與供電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)如《自然保護(hù)區(qū)條例》第五、第十四條[27]、《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》第3.4.3、第4.2.3、第4.5.4條[21]等明確要求旅游發(fā)展應(yīng)適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的需要，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于社區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增權(quán)與社會(huì)增權(quán)。然而，對于如何保障當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游就業(yè)、旅游所得利益分配公平等問題，仍少見法律法規(guī)條文的明確規(guī)定，這使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利事實(shí)上未能得到法律法規(guī)的保障。從居民就業(yè)角度來看，盡管近年來頒布的《國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》[28]與《國家級森林公園管理辦法》[29]提出鼓勵(lì)居民從事旅游服務(wù)行業(yè)，引導(dǎo)居民發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，《綠色旅游景區(qū)》更明確提出應(yīng)吸納和培訓(xùn)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力進(jìn)入景區(qū)就業(yè)的反饋機(jī)制以促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的就業(yè)與發(fā)展[25]，這無疑是我國旅游法律法規(guī)引導(dǎo)社區(qū)參與旅游就業(yè)的一個(gè)重要進(jìn)步，但這3部法規(guī)皆屬于部門規(guī)章，法律效力及其適用范圍有限。
社區(qū)的社會(huì)文化權(quán)利包括文化與習(xí)俗受尊重、社區(qū)人口規(guī)�？刂啤⒕用裆鐣�(huì)調(diào)控規(guī)劃以及居民教育培訓(xùn)4個(gè)維度。其中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的文化與習(xí)俗受尊重的權(quán)利在法律法規(guī)層面上規(guī)定最為明確，尤以《旅游法》為代表，這對于促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民心理增權(quán)具有重要的意義。社區(qū)人口規(guī)�？刂婆c居民社會(huì)調(diào)控規(guī)劃主要出自《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《名城名鎮(zhèn)名村》和《國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》，其中居民人口容量的控制主要為了適應(yīng)風(fēng)景區(qū)和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)需要，但當(dāng)人口容量的控制是以當(dāng)?shù)鼐用癫疬w為代價(jià)時(shí)，實(shí)際上將造成居民的心理去權(quán)。另一方面，居民點(diǎn)的保留與居民社會(huì)的系統(tǒng)規(guī)劃有利于保持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的平衡與提高社區(qū)的整合度，可能有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)增權(quán)。最后特別需指出的是，居民教育培訓(xùn)作為促進(jìn)社區(qū)社會(huì)增權(quán)與心理增權(quán)的重要舉措，仍未得到法律法規(guī)層面上的充分保障，目前僅有部門規(guī)章《綠色旅游景區(qū)》。
社區(qū)的環(huán)境保護(hù)權(quán)利主要包括居民活動(dòng)約束、社區(qū)環(huán)境提升、資源管護(hù)參與和居民環(huán)保培訓(xùn)4個(gè)維度，前三者主要源于《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》和《名城名鎮(zhèn)名村》，而居民環(huán)保培訓(xùn)則是近年的《綠色旅游景區(qū)》才開始積極倡導(dǎo)的內(nèi)容。居民活動(dòng)約束維度實(shí)際上不屬于社區(qū)的權(quán)利，它們還可能造成社區(qū)心理去權(quán)。社區(qū)環(huán)境提升維度主要指對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生態(tài)環(huán)境的維持與提升，有利于維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生態(tài)平衡，促進(jìn)社會(huì)增權(quán)。資源管護(hù)參與維度并非指社區(qū)有權(quán)參與保護(hù)管理制度的制定與監(jiān)督，而是指當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)且被鼓勵(lì)乃至被要求參與具體的管護(hù)活動(dòng)，從保護(hù)自然環(huán)境的積極角度來看，有可能促進(jìn)社區(qū)心理增權(quán)，但社區(qū)居民自身的行為活動(dòng)實(shí)際上也受到某種程度的約束，因而也有可能造成一定的心理去權(quán)。在早期的法律法規(guī)條文中，居民的環(huán)境保護(hù)參與更多地被看做是一種被動(dòng)的行為，需要通過明文條例明確規(guī)制其活動(dòng)與生活范圍，這事實(shí)上造成社區(qū)的心理去權(quán)。但近些年國家開始注重引導(dǎo)居民主動(dòng)的環(huán)境保護(hù)參與行為，如通過引導(dǎo)無污染特色工業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)參與資源保護(hù)和旅游接待活動(dòng)，開展環(huán)境保護(hù)知識的宣傳和培訓(xùn)等，這無疑都有利于促進(jìn)社區(qū)心理增權(quán)。然而，目前這些法律法規(guī)仍然受限于某些特定的區(qū)域，如國家森林公園和綠色旅游景區(qū)，法律的空間效力有限。
綜上分析可知，我國現(xiàn)行的旅游法律法規(guī)在保障社區(qū)居民的政治參與權(quán)利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利、社會(huì)文化權(quán)利以及環(huán)境保護(hù)參與權(quán)利等各方面仍有待完善，尤其是政治參與權(quán)利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利方面。這亦在諸多案例研究中得到佐證[4-5，30-32]。
2.4.2 社區(qū)參與旅游的主體地位在法律法規(guī)層面上尚未確立
縱觀國內(nèi)旅游法律法規(guī)，社區(qū)多被置于客體或從屬地位。
從立法宗旨來看，當(dāng)前國家層面的旅游立法主要側(cè)重于旅游資源的“保護(hù)”與“管理”(表1)。2013年出臺(tái)的《旅游法》以及我國各地制定的《旅游條例》或《旅游管理?xiàng)l例》等地方旅游立法，其宗旨基本圍繞4方面內(nèi)容：保護(hù)旅游者和經(jīng)營者合法權(quán)益；維護(hù)旅游市場秩序；合理開發(fā)、利用旅游資源；促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展[33]。這些法律法規(guī)從立法宗旨上就忽視了作為主要利益相關(guān)主體社區(qū)居民的權(quán)利與地位。尤其是《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的立法精神仍未與國際許多文化遺產(chǎn)保護(hù)的憲章接軌。事實(shí)上，國際憲章已經(jīng)越來越重視東道主社區(qū)在文化遺產(chǎn)與歷史街區(qū)保護(hù)中的地位與作用，并強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)東道主社區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化發(fā)展的需要[34-35]。如《華盛頓憲章》(The Washington Charter，1987)在其原則與目標(biāo)中指出，“歷史城鎮(zhèn)和城區(qū)的保護(hù)首先關(guān)系到他們周邊的居民”“居民的參與對保護(hù)計(jì)劃的成功起著重大作用，應(yīng)加以鼓勵(lì)”(第3條)[36]；《國際文化旅游憲章》(International Cultural Tourism Charter，1999)序言指出，“過度的或沒有妥善管理的旅游也可能使東道主社區(qū)的生態(tài)、文化和生活方式降格”[37]；《保護(hù)和管理歷史城市與城鎮(zhèn)地區(qū)的瓦萊塔準(zhǔn)則》(The Valletta Principles for the Safeguarding and Management of Historic Cities，Towns and Urban Areas，2011)序言明確要求，“對歷史城鎮(zhèn)地區(qū)的任何干預(yù)都必須以提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”[38]等。由此可見，凡是涉及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民日常生活與發(fā)展權(quán)利的旅游開發(fā)、遺產(chǎn)(資源)保護(hù)與管理活動(dòng)，其相關(guān)立法首先應(yīng)在宗旨上確立東道主社區(qū)的主體地位。
從立法內(nèi)容來看，除了《綠色旅游景區(qū)》有專門將“社區(qū)發(fā)展”作為獨(dú)立的條文進(jìn)行闡述外，其他法律法規(guī)均沒有就社區(qū)居民、社區(qū)參與或社區(qū)發(fā)展等內(nèi)容設(shè)立專門的章節(jié)或條文。如《旅游法》對旅游者、規(guī)劃者、經(jīng)營者和管理者的權(quán)利與義務(wù)均作了相對明確的規(guī)定，而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)作為一個(gè)地區(qū)旅游發(fā)展最重要的利益相關(guān)者之一，其旅游發(fā)展的權(quán)利與義務(wù)卻沒有得到相應(yīng)的法律保障與規(guī)定。盡管《旅游法》提出旅游者“應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰”(第十三條)，旅游規(guī)劃必須“尊重和維護(hù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗”(第二十一條)等[22]，但顯然都是將游客和規(guī)劃者視為主體，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為客體。此外，即使“社區(qū)發(fā)展”有在《綠色旅游景區(qū)》中專門提及，也只是被置于“綠色管理”這一章節(jié)之下的最后一條文，其受重視程度不言自明。
3 結(jié)論與討論
大量研究表明，建立保障社區(qū)參與旅游權(quán)利的長效機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與旅游發(fā)展以及地方旅游可持續(xù)發(fā)展的根本途徑，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是建立一套完善的保障社區(qū)參與旅游權(quán)利的規(guī)章制度。對我國現(xiàn)有旅游法律法規(guī)條文的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)參與旅游發(fā)展的法定權(quán)利大致分為政治參與權(quán)利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利、社會(huì)文化權(quán)利以及環(huán)境保護(hù)權(quán)利等4個(gè)方面，它們在某種程度上有利于促進(jìn)社區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理與政治上的增權(quán)。但總的看來，社區(qū)參與旅游的權(quán)利還未能在國家法律法規(guī)層面得到完全保障，其參與旅游的主體地位仍未得以確立。
(1)當(dāng)前涉及社區(qū)參與旅游的旅游法律法規(guī)以部門規(guī)章為主，法律層級和法律效力較低，適用范圍較窄。
(2)當(dāng)前旅游法律法規(guī)均沒有將促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展作為立法宗旨的內(nèi)容，絕大部分旅游法律法規(guī)沒有就社區(qū)居民、社區(qū)參與或社區(qū)發(fā)展等內(nèi)容設(shè)立專門的章節(jié)或條文，在制度層面上造成了社區(qū)參與旅游發(fā)展的權(quán)利與主體地位的缺失。
(3)相關(guān)旅游法律法規(guī)普遍在保障社區(qū)參與的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面尚存不足。在政治權(quán)利方面，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)僅有規(guī)劃決策建議權(quán)，但對于社區(qū)參與旅游決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理和監(jiān)督等各個(gè)具體環(huán)節(jié)，缺乏程序性規(guī)定；在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，涉及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)旅游利益分配核心的資源或吸引物產(chǎn)權(quán)問題，以及社區(qū)居民旅游就業(yè)、旅游經(jīng)營等方面的優(yōu)先權(quán)，均未通過法律制度層面得以保障。
(4)相關(guān)旅游法律法規(guī)在促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用裆鐣?huì)增權(quán)與心理增權(quán)方面仍須完善。一方面，雖然相關(guān)旅游法律法規(guī)較多地強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)設(shè)施建設(shè)、居民社會(huì)調(diào)控規(guī)劃、社區(qū)環(huán)境提升、居民就業(yè)以及尊重當(dāng)?shù)匚幕c習(xí)俗等，有利于社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)社會(huì)增權(quán)與心理增權(quán)，但部分旅游法律法規(guī)較多強(qiáng)調(diào)控制社區(qū)人口規(guī)模和約束居民活動(dòng)，有可能造成相應(yīng)的“社會(huì)去權(quán)”與“心理去權(quán)”。另一方面，受教育培訓(xùn)權(quán)作為提升社區(qū)居民參與旅游能力與實(shí)現(xiàn)心理增權(quán)的重要途徑，并未完全得到法律法規(guī)的保障。
(5)部分旅游法律法規(guī)重于社區(qū)責(zé)任和義務(wù)的強(qiáng)調(diào)而輕于相應(yīng)權(quán)利的賦予。諸如《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等法律法規(guī)較多強(qiáng)調(diào)控制社區(qū)人口規(guī)模和約束居民活動(dòng)來達(dá)到資源保護(hù)與管理的目的，然而卻較少對如何保障當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的日常生活不受到擾亂、相關(guān)活動(dòng)權(quán)利不受到侵犯，以及相關(guān)的安撫、安置與補(bǔ)償問題作出相應(yīng)的規(guī)定，從而造成當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民事實(shí)上的“去權(quán)”。
因而，有必要進(jìn)一步改革與完善我國現(xiàn)有的旅游法律法規(guī)體系，以確立社區(qū)參與旅游發(fā)展的主體性地位，賦予社區(qū)及其居民相應(yīng)的旅游發(fā)展權(quán)利。研究建議：
(1)提高保障社區(qū)參與旅游發(fā)展權(quán)利的法律層級和效力，使社區(qū)居民在參與旅游經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、政治生活、資源與環(huán)境保護(hù)過程中，其相應(yīng)的受教育培訓(xùn)、旅游就業(yè)、旅游利益分配以及相關(guān)旅游發(fā)展決策權(quán)在法律層面上得到保障，而不僅僅局限于某類景區(qū)或某個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
(2)從法律法規(guī)層面確立社區(qū)參與的主體性地位。對涉及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民生存與發(fā)展權(quán)利的旅游開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)與管理活動(dòng)，其相關(guān)立法宗旨應(yīng)明確當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及其居民的主體性地位，并將提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)納入立法宗旨與原則中。另應(yīng)就社區(qū)居民、社區(qū)參與或社區(qū)發(fā)展等方面的內(nèi)容補(bǔ)充設(shè)立專門的章節(jié)或條文，以凸顯社區(qū)的主體地位。
(3)需明晰社區(qū)在政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的權(quán)利。在政治決策參與方面，需要明晰當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與旅游發(fā)展決策的權(quán)利與程序，減少信息不對稱的問題。比如，涉及社區(qū)利益的旅游規(guī)劃編制，應(yīng)將社區(qū)參與規(guī)劃的程序以法律的形式確定下來，以保障社區(qū)能夠參與旅游的決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理和監(jiān)督等過程中[3]。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)在充分調(diào)查和論證的基礎(chǔ)上，盡快推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的旅游吸引物權(quán)[3，8]或文化資源集體產(chǎn)權(quán)[10]的立法進(jìn)程；亦應(yīng)參考國際的做法，在法律制度層面保障當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民旅游就業(yè)、旅游經(jīng)營等方面的優(yōu)先權(quán)。
(4)應(yīng)賦予當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以對等的權(quán)利和義務(wù)。對于諸如但不局限于《風(fēng)景區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等法律法規(guī)，在強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民在資源環(huán)境保護(hù)和管理中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)對等賦予其相應(yīng)的權(quán)利，以減少或避免社區(qū)居民造成“社會(huì)去權(quán)”與“心理去權(quán)”。
需要指出的是，在我國“依法治國”基本方略提出的背景下，通過立法以保障社區(qū)參與旅游的權(quán)利固然重要，但法律法規(guī)的執(zhí)行與落實(shí)以及社區(qū)的自我增權(quán)[11]在某種意義上顯得更為重要。由于社區(qū)參與旅游發(fā)展權(quán)利的復(fù)雜性，僅僅就旅游相關(guān)法律法規(guī)條文的分析難免具有局限性。以后的研究需要根據(jù)我國旅游法律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀和社區(qū)參與旅游的實(shí)踐，就如何在正式制度層面上保障社區(qū)參與旅游發(fā)展的權(quán)利，進(jìn)行更多的深入探討與研究。
致謝：感謝兩位匿名評審專家為本文的修改提出的寶貴意見！
①交互判別信度計(jì)算公式為：。其中，R是交互判別信度，n是編碼員數(shù)量，K為編碼員間的平均相互同意度[18]。
②平均相互同意度計(jì)算公式為：。其中，是2位編碼員編碼結(jié)果完全相同的分析單元數(shù)，是編碼員A編碼的分析單元數(shù)，是編碼員B編碼的分析單元數(shù)[18]。
③文中凡出現(xiàn)的相關(guān)法律法規(guī)文獻(xiàn)均指本表中的版本及簡稱。
作者介紹：王華(1978-)，男，湖南郴州人，暨南大學(xué)管理學(xué)院旅游管理系，博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槁糜蔚乩�，E-mail：wanghua78613@126.com，廣東 廣州 510632；鄭艷芬(1988-)，女，廣東中山人，暨南大學(xué)管理學(xué)院旅游管理系，碩士研究生，E-mail：zhengyfn@outlook.com，廣東 廣州 510632
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