頂層設(shè)計：電子政務(wù)向縱深發(fā)展的標(biāo)志

 如今“電子政務(wù)”、“政府上網(wǎng)”是個時髦的名詞，2004年更是被稱為“電子政務(wù)年”，電子政務(wù)投資增長率繼續(xù)保持兩位數(shù)，中國各級地方政府已經(jīng)普遍設(shè)立了公眾網(wǎng)站，電子政務(wù)的浪潮從國家部委一直延伸到縣級政府。在電子政務(wù)已經(jīng)普遍取得階段性成果的時候，國務(wù)院信息辦提出了下一階段電子政務(wù)的首要任務(wù)是“抓好電子政務(wù)的頂層設(shè)計”。這一任務(wù)的提出，確定了提高電子政務(wù)建設(shè)績效的導(dǎo)向，為電子政務(wù)健康地向縱深發(fā)展提出了新任務(wù)和新目標(biāo)。

　　一.何為電子政務(wù)頂層設(shè)計

　　何為頂層設(shè)計？聽起來挺新鮮，可能很多人沒聽說過，聽說過的也可能不明其然。其實到google以“頂層設(shè)計”為關(guān)鍵字搜一下，就能發(fā)現(xiàn)不少關(guān)于電子政務(wù)頂層設(shè)計的言論，可見這并不是一個新概念。舉例來說，2001年，中科院計算所所長李國杰院士提出“加強(qiáng)頂層設(shè)計”。2002年國家信息化專家咨詢委員會委員曲成義教授就曾經(jīng)提出電子政務(wù)實施是一場革命，“因為它面臨著四項挑戰(zhàn)。其中的第三個挑戰(zhàn)是電子政務(wù)平臺的頂層設(shè)計，因為過去政務(wù)系統(tǒng)有很多信息的故障，有很多技術(shù)的屏障，使它不是一個無縫的、協(xié)同的技術(shù)形態(tài)，所以真正做好電子政務(wù)工作要從技術(shù)體系上的頂層做設(shè)計，要解決這個系統(tǒng)的溝通，兼容，聯(lián)動等問題�！�。2003年8月北京市范伯元副市長也指出“目前我認(rèn)為北京市的電子政務(wù)所進(jìn)行的力度雖然很大，但是缺乏一種整體的設(shè)計、整體的組織和頂層的設(shè)計。”這些言論表明最近幾年以來，不斷有人在呼吁和推動電子政務(wù)頂層設(shè)計，這說明頂層設(shè)計的提法早已有之，不過在當(dāng)時還僅限于少數(shù)人的呼吁，或者僅是在局部地區(qū)和單位進(jìn)行，沒有引起足夠的重視，在全國范圍內(nèi)展開。

　　二.頂層設(shè)計的對象

　　在電子政務(wù)建設(shè)的早期，頂層設(shè)計理念是圍繞信息技術(shù)而展開的。電子政務(wù)系統(tǒng)本身就是多種信息技術(shù)的綜合運(yùn)用，是應(yīng)用系統(tǒng)級別上的互聯(lián)互通的系統(tǒng)，是要改變和整合以往的條塊分割、地域分割、部門分割建設(shè)所形成“煙筒系統(tǒng)”和“孤島系統(tǒng)”。電子政務(wù)系統(tǒng)的復(fù)雜形態(tài)、系統(tǒng)的復(fù)雜層次結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)的眾多外界約束大大超過我們已有的系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗和知識。這時的頂層設(shè)計思想內(nèi)涵主要是用系統(tǒng)論的方法，對信息系統(tǒng)建設(shè)的各個方面、各個層次、各種參與力量、各種正面的促進(jìn)因素和負(fù)面的限制因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，理解和分析影響系統(tǒng)建設(shè)的各種關(guān)系，從全局的視角出發(fā)，進(jìn)行整體技術(shù)結(jié)構(gòu)的設(shè)計，并做出各種管理和技術(shù)決策，提出體制和業(yè)務(wù)的改進(jìn)建議。

　　幾年的時間過去，在電子政務(wù)取得顯著建設(shè)成果的同時，頂層設(shè)計的視野也已經(jīng)從信息系統(tǒng)擴(kuò)展到政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府業(yè)務(wù)與技術(shù)的結(jié)合上，這時的頂層設(shè)計理念是圍繞電子政務(wù)項目投資和建設(shè)績效。頂層設(shè)計的內(nèi)容擴(kuò)大到要考慮我國政府從計劃經(jīng)濟(jì)時代向市場經(jīng)濟(jì)時代轉(zhuǎn)型的變化，要考慮政府職能客觀存在的越位、缺位、空位的情況，要考慮到我國政府的法制化水平還較低，規(guī)范化水平還較低的客觀現(xiàn)實，要盡量規(guī)避體制上的缺陷和不足，從根本上減少風(fēng)險。

　　業(yè)務(wù)和技術(shù)，正是頂層設(shè)計的兩大范疇。頂層設(shè)計中所指的業(yè)務(wù)，不但包括業(yè)務(wù)職能、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程，還要包括業(yè)務(wù)體制、業(yè)務(wù)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)布局等事情。頂層設(shè)計中所指的技術(shù)，主要是從全局和整體出發(fā)，對技術(shù)戰(zhàn)略、技術(shù)框架和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分析和定義，還包括為了減少重復(fù)建設(shè)，增加資源(業(yè)務(wù)需求分析、數(shù)據(jù)模型、軟件模塊、界面和網(wǎng)頁設(shè)計素材等等)重用性，以模塊化服務(wù)的形式，來定義政府所有的應(yīng)用系統(tǒng)。進(jìn)行頂層設(shè)計，就是圍繞著電子政務(wù)建設(shè)中上述業(yè)務(wù)和技術(shù)的種種問題，用系統(tǒng)規(guī)范的科學(xué)理論方法，描述業(yè)務(wù)和技術(shù)的狀態(tài)，理清業(yè)務(wù)和技術(shù)中的各種關(guān)系，確定建設(shè)目標(biāo)，選擇和制定實現(xiàn)目標(biāo)的路徑和戰(zhàn)略

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