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轉(zhuǎn)變地方財(cái)政職能與建立地方公共財(cái)政的探討
[摘要]地方財(cái)政職能轉(zhuǎn)變的意義不單單是轉(zhuǎn)變本身,更重要的還在于為建立地方公共財(cái)政創(chuàng)立前提條件,以有利于建立地方公共財(cái)政為準(zhǔn)則,重新界定地方財(cái)政職能,構(gòu)建地方公共財(cái)政體制框架。一、 問題的提出
我國財(cái)政支出“缺位”和“越位”并存的現(xiàn)象引發(fā)了財(cái)政理論界對(duì)轉(zhuǎn)變財(cái)政職能(主要是中央財(cái)政職能)與建立公共財(cái)政基本框架的熱烈探討。但與探討中央財(cái)政職能轉(zhuǎn)變的熱烈程度相比,地方財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變問題,學(xué)術(shù)界談?wù)摰膮s比較少。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象?我們認(rèn)為這里存在一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū),很多人一談起地方財(cái)政,馬上想到的就是中央定政策,地方執(zhí)行。自然,在財(cái)政職能問題上,探討了中央財(cái)政職能轉(zhuǎn)變,似乎也就覆蓋了地方財(cái)政,當(dāng)然也就沒有必要再去專門探討地方財(cái)政的職能轉(zhuǎn)變了。我們認(rèn)為,這種看法是不全面的,地方財(cái)政作為國家財(cái)政的重要組成部分,不可否認(rèn)其與中央財(cái)政在財(cái)政運(yùn)行等方面有很多共同規(guī)律,但地方財(cái)政又不是中央財(cái)政的簡單翻版,其財(cái)政職能與運(yùn)行規(guī)律又具有不同于中央財(cái)政的獨(dú)特之處。因此,我們認(rèn)為,研究地方財(cái)政職能轉(zhuǎn)變對(duì)推動(dòng)整個(gè)國家財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變意義重大。尤其是對(duì)地方財(cái)政職能轉(zhuǎn)換的背景因素展開分析以及對(duì)如何轉(zhuǎn)變進(jìn)行探討,不僅具有極強(qiáng)的理論意義,而且具有較高的實(shí)踐價(jià)值。因此,筆者認(rèn)為,地方財(cái)政職能轉(zhuǎn)換的意義并不僅在其轉(zhuǎn)變本身,更根本的還在于為建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的地方公共財(cái)政創(chuàng)立前提條件。那么,在財(cái)政職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上如何構(gòu)建地方公共財(cái)政就是擺在地方政府,尤其是地方財(cái)政部門面前亟需解決的一個(gè)重大問題。本文擬對(duì)上述幾個(gè)問題談一點(diǎn)自己的看法。
二、 轉(zhuǎn)變地方財(cái)政職能的背景因素分析
(一) 我國傳統(tǒng)體制下地方財(cái)政職能的簡單回顧
改革以前,我國財(cái)政的職能是協(xié)助政府組織經(jīng)濟(jì)。當(dāng)時(shí)整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行完全被中央政府所控制。中央政府事實(shí)上成為整個(gè)社會(huì)的唯一經(jīng)濟(jì)主體和利益主體,地方政府只是被動(dòng)的執(zhí)行國家的統(tǒng)一計(jì)劃,自己并不存在獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。中央政府控制經(jīng)濟(jì)主要依靠行政命令和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。集中統(tǒng)一的計(jì)劃包攬一切,替代了市場配置,也替代和淡化了財(cái)政的職能。在此背景下,地方財(cái)政只是按照中央下達(dá)給地方政府的分配計(jì)劃,把30%～40%的國民收入集中起來,再依次劃撥到社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)中去,使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恪守中央政府確定的范圍和結(jié)構(gòu)。地方財(cái)政這一職能的本質(zhì)特點(diǎn)就是通過對(duì)社會(huì)剩余產(chǎn)品的強(qiáng)制性集中來配合中央政府強(qiáng)行把資源配置到中央政府認(rèn)為應(yīng)該配置的地方。該過程沒有任何協(xié)商或民主色彩,對(duì)經(jīng)濟(jì)是一種直接的管制,無絲毫調(diào)節(jié)性。伴隨著改革開放和財(cái)政放權(quán)讓利的實(shí)施,權(quán)力和利益開始走向分層化、多元化,地方政府逐漸成為一級(jí)擁有相對(duì)獨(dú)立利益的主體。在此背景下,中央與地方實(shí)施的財(cái)政包干制,大大刺激了地方財(cái)政片面追求財(cái)政收入數(shù)量和競相發(fā)展“價(jià)高稅豐”產(chǎn)業(yè),由此導(dǎo)致的“投資饑渴”、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)趨同的惡果至今猶存,而對(duì)農(nóng)業(yè)、交通和能源等基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的投資和發(fā)展則無暇顧及。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡以及工業(yè)化的推進(jìn),完全打破了原有地方財(cái)政職能的生存條件,創(chuàng)造出了轉(zhuǎn)變地方財(cái)政職能的多種因素。
(二) 市場化取向的改革和工業(yè)化的推進(jìn)要求相應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)械牡胤截?cái)政職能
1 市場化取向的改革打破了政府(包括地方政府)直接管理經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)條件,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)只能實(shí)施間接調(diào)控。在市場經(jīng)濟(jì)國家中,市場對(duì)資源配置起主導(dǎo)性作用,經(jīng)濟(jì)要素的流向、流動(dòng)方式和供求結(jié)構(gòu)等的生成和變化主要取決于市場的引導(dǎo),各類經(jīng)濟(jì)主體的行為依從價(jià)格信號(hào)和心理預(yù)期的變化而定,一切經(jīng)濟(jì)行為的形成和改變帶有強(qiáng)烈的理性和不確定性。當(dāng)然市場不是盡善盡美的,客觀上存在市場失靈,因此,政府出于維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定以及促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的目的,必然介入市場失靈領(lǐng)域,通過自己的非市場性活動(dòng)來矯正市場失靈。因此,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府(包括地方政府)既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的時(shí)代一去不復(fù)返了,政府只能采取間接調(diào)控的方式去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。在此背景下,地方財(cái)政收支行為只能圍繞著滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共需要為核心來安排。任何超越“公共性”范圍而介入經(jīng)營性、競爭
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