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對(duì)我市突發(fā)公共事件應(yīng)急工作的調(diào)查 -調(diào)查報(bào)告
對(duì)我市突發(fā)公共事件應(yīng)急工作的調(diào)查市人防（民防）辦公室主任 張琳
加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，提高政府處置突發(fā)公共事件能力，是今年以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府十分關(guān)注的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，有效保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，構(gòu)建和諧社會(huì)是各級(jí)政府工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。近年來(lái)，隨著城市的發(fā)展和自然環(huán)境的變化，各類重大事故頻發(fā)，洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、社會(huì)治安等問題都在不同程度地威脅廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。做好應(yīng)急準(zhǔn)備，對(duì)各類災(zāi)害事故進(jìn)行有效地預(yù)防和救助，在當(dāng)前顯得尤為重要。我們以市本級(jí)為例,就我市的突發(fā)公共事件應(yīng)急工作進(jìn)行了調(diào)查。
一、突發(fā)公共事件應(yīng)急工作的現(xiàn)狀
（一）我市的突發(fā)公共事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)建立。按照省政府文件要求(遼政發(fā)[2004]28號(hào)),各市的民防指揮部負(fù)責(zé)本地的突發(fā)公共事件應(yīng)急工作。市政府[2004]34號(hào)文件出臺(tái)了我市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案�？傮w應(yīng)急預(yù)案本著"精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效"的原則，確定鐵嶺市民防指揮部作為全市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的最高指揮機(jī)構(gòu)，代表市委、市政府、軍分區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)和指揮全市重大、特大突發(fā)公共事件綜合預(yù)防管理和聯(lián)合救援工作�？傊笓]由市長(zhǎng)擔(dān)任，副總指揮由市委 1 名副書記、常務(wù)副市長(zhǎng)、軍分區(qū)司令員、軍分區(qū)參謀長(zhǎng)、有關(guān)副市長(zhǎng)、市政府秘書長(zhǎng)擔(dān)任，成員由 36 個(gè)部委辦局及相關(guān)企事業(yè)單位的一把手擔(dān)任組成。
市民防指揮部辦公室設(shè)在市民防辦，負(fù)責(zé)指揮部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件日常工作, 履行綜合協(xié)調(diào)、指揮保障、災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備職能。按照現(xiàn)行防災(zāi)救援體制，適應(yīng)突發(fā)公共事件應(yīng)急需要，市民防指揮部設(shè)立下列 14 個(gè)分指揮機(jī)構(gòu)，它們是：市抗震救災(zāi)指揮部；市地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部；市消防滅火指揮部；市森林防滅火指揮部；市生產(chǎn)安全事故應(yīng)急指揮部；市特大危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急指揮部；市防汛抗旱（氣象災(zāi)害）指揮部；市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部；市突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急指揮部；市交通事故應(yīng)急指揮部；市建筑事故應(yīng)急指揮部；市農(nóng)業(yè)救災(zāi)指揮部；市重大動(dòng)物疫病防治指揮部；市重大、特大環(huán)境污染事件應(yīng)急指揮部。各分指揮部根據(jù)突發(fā)公共事件災(zāi)害種類、危害范圍、涉及部門數(shù)量情況，實(shí)行分級(jí)指揮。
為了科學(xué)有效地指揮突發(fā)公共事件應(yīng)急救援行動(dòng)，市民防指揮部成立了專家委員會(huì)，由各有關(guān)部門和單位精通防災(zāi)業(yè)務(wù)的高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員和高級(jí)管理人員組成，主要職責(zé)是研究判斷突發(fā)事件現(xiàn)狀與趨勢(shì)，為市民防指揮部組織防災(zāi)救援準(zhǔn)備和指揮聯(lián)合救援行動(dòng)提供決策咨詢、工作建議和參與指揮。同時(shí)，建立市應(yīng)突聯(lián)絡(luò)員網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。由市民防指揮部和各分指揮部成員單位指定本單位熟悉防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)中層干部擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，主要負(fù)責(zé)溝通信息、協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)、傳達(dá)指令等方面的工作。
（二）突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系基本建立。根據(jù)突發(fā)公共事件分級(jí)管理的原則，市政府制定了突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，市民防指揮部下設(shè)的14個(gè)分指揮部按各自分管的災(zāi)種制定了突發(fā)公共事件應(yīng)急專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，各賦有應(yīng)急責(zé)任的單位制定了自救案，形成了比較完整的預(yù)案體系。
（三）突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮通信系統(tǒng)基礎(chǔ)比較薄弱。市突發(fā)公共事件應(yīng)急接處警中心設(shè)在市公安局，依托 110 報(bào)警臺(tái)對(duì)突發(fā)事件統(tǒng)一接處警。市應(yīng)急指揮中心，受理重特大災(zāi)情，保障市民防指揮部指揮跨地區(qū)、跨部門、跨災(zāi)種的聯(lián)合救援行動(dòng)。但14個(gè)應(yīng)急分指揮部值班室（中心）有9個(gè)目前還沒有用于應(yīng)急的值班室，與110接處警中心和市應(yīng)急指揮中心通信聯(lián)絡(luò)手段只是1部兼用的辦公電話。全市只有市應(yīng)急指揮中心與省應(yīng)急指揮中心開通了應(yīng)急指揮專網(wǎng)，市應(yīng)急指揮中心與14個(gè)分指揮部的寬帶應(yīng)急專網(wǎng)還沒有列入建設(shè)計(jì)劃。36個(gè)民防指揮部成員單位只有10個(gè)單位有突發(fā)事件應(yīng)急基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。
（四）各災(zāi)種的應(yīng)急器材設(shè)備有很大的缺口。通過對(duì)各分指揮部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，14個(gè)突發(fā)公共事件應(yīng)急分指揮部按能滿足應(yīng)急工作的基本要求，需要購(gòu)買器材設(shè)備104項(xiàng)，約1300萬(wàn)元。
二、突發(fā)公共事件應(yīng)急工作面臨的問題
（一）體制運(yùn)行不夠順暢。我市的突發(fā)公共事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制雖然已經(jīng)建立，但還沒有讓它真正運(yùn)行起來(lái)并發(fā)揮很好作用。有些人對(duì)我市的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制還不夠熟悉和了解，出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)往往還是臨時(shí)組成指揮班子，靠已往的經(jīng)驗(yàn)指揮，應(yīng)急救援專家委員會(huì)發(fā)揮不了很好的作用。民防指揮部召開的應(yīng)急會(huì)議各部門的"一把手"很少參加，一些工作落實(shí)起來(lái)有一定的難度。目前的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制是在各部門原有的應(yīng)急救援職責(zé)不變的情況下建立起來(lái)的，由于受諸多部門利益的影響，接受民防部門的綜合協(xié)調(diào)與應(yīng)急管理有少數(shù)部門態(tài)度不夠積極。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制不夠順暢，使應(yīng)急工作的指揮與管理難以達(dá)到準(zhǔn)確、快速、高效。
（二）應(yīng)急預(yù)案的可行性有待檢驗(yàn)。有些應(yīng)急預(yù)案缺乏可操作性，大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案還沒有經(jīng)過演習(xí)和實(shí)戰(zhàn)的檢驗(yàn)，如遇突發(fā)事件難以有效應(yīng)對(duì)。
（三）應(yīng)急分指揮部指揮通信建設(shè)難以適應(yīng)應(yīng)急工作要求。分指揮部的應(yīng)急值班系統(tǒng)與110接處警平臺(tái)和市應(yīng)急指揮中心應(yīng)急通信不夠暢通，使應(yīng)急指揮與管理很難做到快速、準(zhǔn)確、及時(shí)。
（四）應(yīng)急器材設(shè)備嚴(yán)重短缺。應(yīng)急器材設(shè)備的嚴(yán)重缺乏，使突發(fā)事件的救援效果大大降低。
（五）缺乏應(yīng)急整體合力。目前還沒有解決好發(fā)揮各部門的整體合力，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)各類突發(fā)公共事件應(yīng)急工作的統(tǒng)一管理問題。
三、解決問題的幾點(diǎn)建議
（一）構(gòu)建突發(fā)公共事件應(yīng)急體制要遵循的基本原則
1、以人為本的原則。在各種突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置過程中，要把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大限度地減少各種突發(fā)公共事件對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成的威脅和危害。
2、以防為主的原則。必須把各種突發(fā)公共事件的預(yù)防作為各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面和主要內(nèi)容，真正做到居安思危，未雨綢繆。要建立健全對(duì)各類突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)和預(yù)防機(jī)制與體系，制定和落實(shí)各種應(yīng)急預(yù)案，有針對(duì)性搞好演練，加強(qiáng)檢查和監(jiān)督，并不斷完善監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防護(hù)等應(yīng)急處置工作的手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種應(yīng)急救援力量，加強(qiáng)資源的整合，形成整體合力，不斷提高應(yīng)對(duì)能力。
3、應(yīng)急優(yōu)先的原則。突發(fā)事件的處置可能牽涉到方方面面，涉及諸多的社會(huì)因素。如果這些方面和部門之間不能有效的溝通與協(xié)調(diào)配合，各自為政，甚至相互扯皮與推卸責(zé)任，就可能貽誤戰(zhàn)機(jī)，造成嚴(yán)重后果和不良的影響。因此，要把應(yīng)急優(yōu)先的原則突出出來(lái)，保證在處置突發(fā)事件時(shí)，社會(huì)各方面都要服從和服務(wù)于突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作，圍繞應(yīng)急工作展開保障，保證人力、物力、財(cái)力的儲(chǔ)備。
4、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則。政府必須樹立一個(gè)高度權(quán)威的指揮中心和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)施有效的應(yīng)急處置。同時(shí)，突發(fā)公共事件的防控實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，各專業(yè)指揮部分類指導(dǎo)，保證對(duì)突發(fā)公共事件的有效控制和快速處置。這樣，既可保證對(duì)重大突發(fā)性事件的應(yīng)急處置實(shí)施統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，又可充分發(fā)揮各級(jí)政府、各類災(zāi)害事故處置部門綜合管理和應(yīng)急救援的作用。
5、平戰(zhàn)結(jié)合的原則。建立平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)靈活轉(zhuǎn)換的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，有利于提高政府對(duì)各種突發(fā)公共事件的快速反應(yīng)能力。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直缺乏一套完整、成熟的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，在以往的應(yīng)急工作中，都是靠臨時(shí)搭班子，從國(guó)家到地方一級(jí)一級(jí)的指揮調(diào)動(dòng)在起關(guān)鍵作用，而不是依靠一套成熟的機(jī)制。這種模式不能適應(yīng)重大特大突發(fā)公共事件。應(yīng)該建立一套完整的機(jī)制，使事先預(yù)防與事后應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，這套機(jī)制便被啟動(dòng)，各部門、各系統(tǒng)便立即自動(dòng)按照這套機(jī)制運(yùn)行。
6、依法管理的原則。必須將應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)納入法制化的軌道，通過出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)來(lái)界定政府在危機(jī)情況下的職責(zé)和權(quán)限，理順各方關(guān)系。只有這樣，才既能保證突發(fā)公共事件應(yīng)急體制的作用，又可以避免政府相關(guān)部門片面地?cái)U(kuò)大行政應(yīng)急性措施，采取沒有法律依據(jù)的甚至同法律抵觸的措施，從而保證公民的合法權(quán)益不受損害。與此同時(shí)，還要根據(jù)突發(fā)公共事件的具體情況實(shí)行分級(jí)預(yù)警，對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)警、報(bào)告、處置實(shí)施依法管理。
（二）建立我市突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的基本構(gòu)想
縱觀世界各國(guó)的應(yīng)急體制和機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)際上是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的應(yīng)急指揮和管理部門。它把所有級(jí)別和所有類型的應(yīng)急工作總攬起來(lái)，統(tǒng)籌研究和分析，然后做出各種應(yīng)急預(yù)案，并在處置各類突發(fā)事件時(shí)能夠發(fā)揮綜合指揮和協(xié)調(diào)作用。應(yīng)急機(jī)制的建立，要求政府必須有這樣一個(gè)綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，能夠和公安消防、衛(wèi)生防疫、地震監(jiān)測(cè)、環(huán)保監(jiān)測(cè)、防洪抗旱、公用部門等千頭萬(wàn)緒、各自為政的政府職能部門進(jìn)行日常的、應(yīng)急的快速溝通和協(xié)調(diào)，保證相互間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，使政府可以從容應(yīng)對(duì)和處置各類突發(fā)事件。也就是說(shuō)，通過整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件指揮和組織網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、高效的應(yīng)急反應(yīng)指揮系統(tǒng)；通過整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件處置資源，建立分工明確、責(zé)任到位、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的應(yīng)急反應(yīng)保障系統(tǒng)；通過整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件的信息資源，建立信息共享、機(jī)制優(yōu)化、反應(yīng)靈敏的應(yīng)急反應(yīng)防范系統(tǒng)。
（三）要切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)建設(shè)，不斷提高系統(tǒng)保障能力
1、要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急指揮辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)。要著眼應(yīng)急工作的現(xiàn)實(shí)需要和民防事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，積極爭(zhēng)取政府并協(xié)調(diào)有關(guān)部門加強(qiáng)民防指揮辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)，增加應(yīng)急工作必需的編制名額。同時(shí)要爭(zhēng)取行政事業(yè)編制或內(nèi)部調(diào)整編制，配齊配強(qiáng)應(yīng)急指揮中心人員，使之適應(yīng)應(yīng)急工作需要。
2、要盡快建成應(yīng)急信息保障體系。全市要按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)劃、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一技術(shù)體制的要求，開發(fā)應(yīng)用信息管理軟件，開展應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，并與電子地理信息系統(tǒng)掛接。要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)視網(wǎng)與應(yīng)急指揮中心互通互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息共享。
3、要加強(qiáng)指揮調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)。市民防指揮部對(duì)各分指揮部、部分縣區(qū)民防指揮部以及各第一響應(yīng)隊(duì)伍，要建立指揮通信網(wǎng)，保證溝通和不間斷指揮。
4、要完善配套應(yīng)急救援預(yù)案體系。年底前完成各專項(xiàng)預(yù)案編制審查工作，初步實(shí)現(xiàn)總體預(yù)案與專項(xiàng)預(yù)案、基本案、行動(dòng)案、和保障計(jì)劃相配套。要強(qiáng)化預(yù)案的計(jì)算機(jī)管理，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)案快速調(diào)閱修改、信息查詢、圖形標(biāo)繪、情況演示及指揮文書生成等功能。
二OO五年九月
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