沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃問題地思考與對策 -調查報告

沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃問題的思考與對策 在我國長達2.2萬公里的沿邊開放地區(qū)，分布著眾多的邊境城市，這些城市既是我國內陸邊境地區(qū)國土 資源開發(fā)與經濟建設的據(jù)點，也是對周邊國開放的窗口，當前嶄新的國際、國內環(huán)境為沿邊開放地區(qū)城市的發(fā)展帶來的前所未有的機遇，了帶來了相應的新問題，積極探討沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的新問題及相應對策，無疑對促進沿邊開放地區(qū)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。 一、背景考察 長期以來，我國沿邊地區(qū)作為邊遠地區(qū)，受國際關系，方針政策等條件因素的影響，遠離國家經濟建設中心，其經濟發(fā)展未能與全國經濟發(fā)展融為一體，受“打完再建”思想民影響，投資甚省，邊遠成為沿邊地區(qū)發(fā)展的區(qū)位劣勢。而且由于交通不便 、人才奇缺等使沿邊地區(qū)大部分成為貧困落后地區(qū)，國家每年需提供大量的財政補帖。沿邊地區(qū)城市化進程緩慢，城市化水平低下。 “十一界三中全會后”，我國實行對外開放的政策，特別是沿邊各地區(qū)實施“南聯(lián)北開、東進西出、全方位開放”戰(zhàn)略方針的實施和近幾年中國與周邊國家關系緩和和正�；�，使沿邊地區(qū)成為與我國南方廣東等沿海地區(qū)開放門戶相對應的發(fā)展對外貿易、經濟交往、國際交流的地域和口岸。使邊遠這一劣勢轉化為區(qū)位優(yōu)勢。使沿邊地區(qū)、城市同沿海地區(qū)、開放特區(qū)一樣，成為我國大陸最具開放開發(fā)潛力、發(fā)展力的區(qū)域和城市。 沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的發(fā)展方向分析 主義計劃經濟 主義市場經濟 規(guī)劃目的 計劃的深化與繼續(xù)合理布局項目，主要為生產服務――貫徹規(guī)劃（貫徹規(guī)劃原則與國標） 與計劃相輔相成既為吸引外資、經濟發(fā)展服務也為創(chuàng)造好的人居環(huán)境服務――研究 型規(guī)劃（研究預測疏導綜合發(fā)展問題） 規(guī)劃背景 影響因素 單一性、封閉型 復雜性、開放性 把握因素的程度 確定性 不確定性 對象主體 政府與官員 除政府官員外，新增房地產商、企業(yè)家等 城市建設投資渠首 國家投資（目光向上） 國家、集體、個人一齊上，還有外商投資（目光上下、內外結合） 土地利用制度 主要為單純的物質形態(tài)規(guī)劃 有償使用 規(guī)劃核心內容 行政手段為主 注重綜合性的超態(tài)規(guī)劃 規(guī)劃措施 行政手段、經濟手段、法律手段、手段并重 沿邊地區(qū)城市發(fā)展的動力由比較單一的戍邊、開發(fā)邊境資源的據(jù)點向比較多元化的邊境經濟合作區(qū)建設、邊境貿易為導向的多層次的經濟技術合作、大通道的建設、跨國旅游業(yè)的發(fā)展、口岸的全方位開通、沿邊開放城市的建設等方向轉化，主義市場經濟對沿邊地區(qū)城市規(guī)劃對城市規(guī)劃工作的影響是全方位的，現(xiàn)僅就主要內容概括如下： 由此可見，沿邊地區(qū)的城市規(guī)劃工作因沿邊地區(qū)及城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展而面臨著嶄新的、前所未有的系列問題，須適時提出新對策。 二、問題審視 問題之一：城市發(fā)展方向雷同化 長期以來，邊境城市建設還未能統(tǒng)盤考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮(zhèn)的直接腹 地，由市、縣、國營農場、森工局林場等條塊分割的體制構成，地方利益的傾向，各自為政的開發(fā)方式，使邊境城鎮(zhèn)各項事業(yè)規(guī)劃和建設發(fā)展難以協(xié)同并發(fā)揮整 體效應；由于邊境地區(qū)開放較晚，開發(fā)層次較低，加之多年處于邊防前哨為國際重鎮(zhèn)，致使工業(yè)基礎薄弱，經濟效益差，第三產業(yè)及科技文化落后，邊境城市實力較弱，一般均為小城鎮(zhèn)。改革開放以來各城急功近利，忽視城市性質的深入研究，致使多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展方向雷同，諸如“口岸城市”、 “商貿城市”、 “農副產品加工”城市等。 問題之二：城市規(guī)劃與發(fā)展單純注重經濟效益 當前許多邊境城鎮(zhèn)在規(guī)劃與開發(fā)中單純追求容積率和聚集效益，不是見縫插綠，而是見縫插針（房），眼前雖然利潤可觀，但人居環(huán)境差，城市交通對策等大城市問題提前在黑河、綏芬河等沿邊開放城市（小城市）出現(xiàn)。 問題之三：重開發(fā)區(qū)輕老城區(qū) 盡管出于加快招商引資步伐，改善投資環(huán)境等良好的愿望，不少邊境城鎮(zhèn)紛紛脫離老城區(qū)避建邊境經濟合作區(qū)，致使老區(qū)規(guī)劃建設脫節(jié)，開發(fā)區(qū)熱問題不少。 問題之四：影響規(guī)劃的不定性因素太多，規(guī)劃人員進退維谷 由于受主義市場經濟體制的影響，邊境城市規(guī)劃與發(fā)展在項目的性質、規(guī)模、發(fā)展數(shù)量與速度等方面均存在著從多的不定性，作為計劃的繼續(xù)和深化的城市規(guī)劃的適應性已不復存在，按傳統(tǒng)規(guī)劃模式規(guī)劃人員難以搞出既令地方領導滿意，雙能通過專家評審的規(guī)劃方案。 問題之五：缺乏城市特色 近年來邊境城鎮(zhèn)的建設一哄而上，在缺乏城市設計與風貌景觀總體規(guī)劃控制的情況下，千樓一面眾城一面的現(xiàn)象大有一發(fā)展不可收之勢，邊境城市缺乏特色的局面不利于我國樹立對外開放的良好形象，也不利于創(chuàng)造陶冶居民良好的城市文化氛圍。 問題之六：技術落后，規(guī)劃方法陳舊 由于，缺乏設備、資金、人才等因素，致使邊境地區(qū)規(guī)劃在理論、方法、技術仍沿用50年代以定性設計為主的狀況，已遠不適應改革開放的需要，急待解決。 問題之七：規(guī)劃缺乏民眾參與 當前邊境地區(qū)城市規(guī)劃基本上屬于領導與專家規(guī)劃，以人為主題的規(guī)劃思想在邊境地區(qū)剛剛傳播，公眾參與的意識薄弱，城市規(guī)劃意識差。 問題之八：忽視對應國家對應城市的研究 知已知彼能戰(zhàn)而不殆，但由于多種原因缺乏對對方城市的必要了解，因此不利于與對方城市取長補短的發(fā)展有機。 問題之九：缺乏對國外邊境城市規(guī)劃的系統(tǒng)研究和引以為戒 國外邊境城市的發(fā)展模式應為我國沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃所借鑒，但目前掌握資料少，難以借鑒參考。 問題之十：土地基本無償使用與土 地有償使用的盲動性。 當前沿邊開放地區(qū)城市土地基本上所處于無償使用狀態(tài)，城市用地分等定級和控詳工作普遍尚未全面展開，但土地有償出讓“試點”工作卻已紛紛開始，土地的有償轉讓已出現(xiàn)很多問題。 三、對策思考 對策之一：我國邊境長2萬多公里，邊境城鎮(zhèn)建設發(fā)展的個性大于區(qū)性。地域性即是邊境城鎮(zhèn)得以存在、發(fā)展的個性。 如以黑龍江省邊境城鎮(zhèn)為例，強調宏觀的區(qū)域分析，應著眼邊境地區(qū)開放地區(qū)對內與全省、東北經濟區(qū)、全國，對外與俄羅斯遠東與西伯利亞地區(qū)、東北亞地區(qū)、亞太地區(qū)乃至世介經濟地帶之間的宏觀地域關系，摸清邊境城鎮(zhèn)的位置與交通信息條件的特點與優(yōu)勢，如邊境口岸城鎮(zhèn)所處的經濟地理位置與交通運輸條件有陸路、水路之別，陸路中雙有鐵路、公路之分，其歷史基礎與現(xiàn)狀態(tài)勢、經濟條件、交通運輸與口岸環(huán)境等基礎設施條件也不盡相同，因此，通過對比等分析論證，才能明確口岸城鎮(zhèn)的地域分工，鄧其在不同層次地域范圍中的地位及應該承擔的任務，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調整口岸城鎮(zhèn)的發(fā)展性質、規(guī)模及其總體布局提供切實的區(qū)域依據(jù)，為口岸城鎮(zhèn)開發(fā)、建設在南聯(lián)北開的全方位開放格局中能夠有的放矢，因地因時制定，進而避免與諸多口岸城鎮(zhèn)在發(fā)展項目 上雷同或一哄而上，避免造成盲動的損失。 對策之二：強調經濟、、環(huán)境效益的統(tǒng)一 妥善處理好邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設的經濟效益、效益和環(huán)境生態(tài)效益為中心，創(chuàng)造市場發(fā)育的規(guī)劃軟環(huán)境，既要充分利用好已有的城鎮(zhèn)基礎設施，雙要節(jié)約土地少占良田，還要積極控索土地及基礎設施有償使用的有效途徑，從而使邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃成為邊境城鎮(zhèn)成長發(fā)育為市場經濟服務的指南書和科學蘭圖。 其次，要為邊境城鎮(zhèn)居民和到邊城從事經營活動的客商規(guī)劃創(chuàng)造一個工作、生活、游息都方便 、舒適的空間環(huán)境，以不斷滿足邊城人民隨著邊境城鎮(zhèn)經濟發(fā)展而不斷提高的物質和精神生活水平，確定一個因地制宜的、點、線、條、塊、面有機的綠化生態(tài)系統(tǒng)，從而使邊境城鎮(zhèn)成為能予防減少和克服環(huán)境污染、促進邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域經濟、技術、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)的健康城。 對策之三：強調規(guī)劃與發(fā)展的整體性，重視協(xié)同好老區(qū)和新區(qū)的關系 當前在新的形勢下，邊境城鎮(zhèn)在老區(qū)改造和開發(fā)區(qū)（實質是新區(qū)）建設上都存在著新問題，老城區(qū)挖潛改造的潛力和步伐與新區(qū)拓展應因地制宜按著《城市規(guī)劃法》所確定的基本原則為準繩，切忌盲動，應以老城區(qū)改建為依托，適當開發(fā)新區(qū)，以整體性為原則統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理 ，統(tǒng)一建設避免新的條塊分割的產生，也減少土良田的占用，提高老城區(qū)土地利用率。 對策之四：突出強調彈性，適應多變性 強調彈性規(guī)劃與設計，處理好影響邊境城鎮(zhèn)發(fā)展的多情景問題，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃適應并服務于發(fā)展主義市場經濟的需要。 在大力發(fā)展主義市場經濟的前提下，邊境城鎮(zhèn)的建設發(fā)展過程中，存在著眾多的變化著的不定情景，如國際環(huán)境的變化，再如雙邊國家價值觀不同、將導致對合作與開發(fā)認識上的難以統(tǒng)一，開發(fā)問題單方難以確定，因此這些變化對規(guī)劃無疑將產生重大影響。 強調彈性設計，是針對傳統(tǒng)規(guī)劃“只集中預測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問題而提出的，國境城鎮(zhèn)規(guī)劃在人口、用地規(guī)模的預測、總體布局與功能分區(qū)規(guī)劃等方面，應充分貿有余地保持活性，尤其是在用地布局上考慮“相容性”以綜合區(qū)替代功能區(qū)，以保證市場經濟條件下，發(fā)展項目難以確定，需要滾動發(fā)展，從而既能滿足現(xiàn)實建設需要，又有為遠期、遠景的發(fā)展奠定規(guī)劃軟環(huán)境，而且能增強邊境城鎮(zhèn)在國防等方面的應變能力。另外，在邊境規(guī)劃期限與實施程序上，應靈活貫徹《城市規(guī)劃法》及有關子法，規(guī)劃不一定絕對按20年、5年、近期考慮，而是按目標體系的展開，因時制宜分期滾動實施。 對策之五：因地制宜，創(chuàng)造邊境城市特色與風貌 著眼邊境城鎮(zhèn)所在的微觀地域，處理好邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、建設與其所在地域的自然地理環(huán)境條件、文化條件、經濟技術條件、歷史條件等的具體關系，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發(fā)揚光大已有優(yōu)勢；進一步創(chuàng)造邊境城鎮(zhèn)的特色和景觀風貌。 對策之六：強調科學性、加強技術進步 加強規(guī)劃設計的科學性，合理運用現(xiàn)代城市和區(qū)域規(guī)劃理論和定性與定景相結合的方法，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃科學化、合理化的有效保障。 改革開放以來，我國的城市規(guī)劃工作有了很大進展，科學技術也取得了較大進步，城市規(guī)劃設計研究的手段在信息論、系統(tǒng)論、控制論和電子計算機等新技術的推動下，在信息儲存、統(tǒng)計分析和輔助設計等方面有了新開拓邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃一方面要適應我國城市規(guī)劃設計科演技榔展的需要，另一方面為豐富我國城市規(guī)劃科學技術提供實證。為此邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，首先要在系統(tǒng)論、信息論、決策論、控制論等現(xiàn)代科學理論和方法的指導下，建立邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃設計、管理、決策的信息反饋系統(tǒng)。 應在實踐中控索和總結一套適應邊境城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的實際操作方法，豐富和完善邊境城市規(guī)劃工作系統(tǒng)，以滿足邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃為市場經濟發(fā)展超前服務的迫切需要，應及時的反饋國內外政治經濟形勢等有關因素對邊境城鎮(zhèn)自身發(fā)展的影響等相關信息，及時調整、修改、充實、完善、提高邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的預見性和可操作性，以過程規(guī)劃和跟蹤規(guī)劃為各級領導決策當好參謀。 應構造邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的方案庫，應強調多方案比較和綜合平衡，以優(yōu)中選優(yōu)的原則適應多情景因素變化和有備無患觀點。 對策之七：建立民眾參與機制，創(chuàng)造參與環(huán)境 多創(chuàng)造民眾參與機會并形成制度。強調民眾參與強化民眾的規(guī)劃參與意識，對制定和實施邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃至關重要，世界許多城市的調查表明，若市民存在較強烈的主動參與意識，則規(guī)劃實施在組織管理上將十分順利，反之，則給規(guī)劃及實施帶來麻煩，甚至會拖延或阻礙規(guī)劃目標的實現(xiàn)。 強調公共參與，發(fā)揮共眾參與的自覺性、主動性和積極性，是體現(xiàn)新時期主義民主普遍性的需要，將“從群眾中來，到群眾中去”提高到“公眾主動參與規(guī)劃，規(guī)劃公眾參與”是真正體現(xiàn)“人民城市人民規(guī)劃、人民城市人民建”的迫切需要。因此為了適應和促進公眾主動參與邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的意識，應注重以下四個問題。首先規(guī)劃決策和規(guī)劃編制者應進一步擴大邊境城鎮(zhèn)先遣隊是層及熱心邊城發(fā)展的海內外人士的公眾參與面，采取協(xié)商對話等多種途徑主動接納公眾的參與；其次，應貫徹《城市規(guī)劃法》的有關要求，提高整個的規(guī)劃透明度，形成寬松和諧的規(guī)劃環(huán)境，激發(fā)公眾的主動參與精神；第三，應普及城市規(guī)劃科學知訓，使公眾自學更新觀念，樹立全局觀念，未來觀念、深化規(guī)劃意識，提高規(guī)劃參與的科學性。 對策之八：強調宏觀與微觀對接與對等，主動為開放服務 強化對接性，是適應邊境城鎮(zhèn)所處位置的特殊性要求，適應雙方邊境區(qū)域經濟合作與發(fā)展的長遠需要。 首先應是宏觀戰(zhàn)略上的對接。沿海特區(qū)和城市發(fā)展的經驗告訴我們，深圳與香港對接，珠海與澳門對接、廈門與臺灣對接后的規(guī)劃、建設與發(fā)展取得惹人矚目的成績。因此編制邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，應首先考慮我方邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域所面對的對方城鎮(zhèn)和區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢和戰(zhàn)略，如綏芬河等邊境城鎮(zhèn)所面對的俄羅斯遠東濱海邊疆區(qū)確定了建立國際自由貿易區(qū)為目標的“大海參崴規(guī)劃”，因此在編制綏芬河市總體規(guī)劃時，如不考慮與之對接的戰(zhàn)略，則難以從地域綜合協(xié)調的角度謀劃綏芬河市的外向型經濟建設與發(fā)展。 其次是微觀建設上的對接。俄羅斯非常重視邊境城鎮(zhèn)的建設，黑龍江省黑河、撫遠、饒河、虎林等市、鎮(zhèn)結應的俄羅斯城鎮(zhèn)在人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設水平等方面均高于我方，這是涉及到國家形象的大問題。因此從國格心理角度出發(fā)，我方的邊境規(guī)劃建設水準起碼與俄方邊境城鎮(zhèn)相對接、對等，可見加強邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的微觀對接研究，對提高我省邊境城鎮(zhèn)的景觀形象，具有非常重要的作用。 對策之九：強調借鑒性，以國外邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展的經驗教訓為戒 “他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和發(fā)展經歷，為我國邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，提供了寶貴的經驗，為避免走彎路，應在充分的比較和借鑒中探索一條具有沿邊地區(qū)特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。 例如，美――墨邊境地區(qū)已形成一個潛在的、爆發(fā)性的國際性城市化地區(qū)。美――墨邊境成對的城市中心或“孿生城市”的增長，被稱為“國際化共性現(xiàn)象”，是典型的沿邊城市的增長到一定階段后，邊境地域逐漸一體現(xiàn)化且已加入到全球經濟體系之中，在此過程中邊境城鎮(zhèn)既發(fā)揮著積極作，同時也存在著不少問題，非常值得我們借鑒，以便 超燧指導我方邊境城鎮(zhèn)與對方邊境城鎮(zhèn)“共生”的可能性與必要性，為科學預測邊境城鎮(zhèn)的未來提供研究背景。 對策之十：樹立土地經濟價值觀念，加強控制性規(guī)劃工作 應盡快轉變產品經濟觀念，樹立商品經濟觀念，要考慮城市土地的區(qū)位、使用性質、進行分等定級，在控制詳細規(guī)劃工作中加強經濟測算為廣辟城市建設資金渠道，增強城市發(fā)展“造血功能”奠定科學基礎。 沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作，是國家城市規(guī)劃工作的重要經濟部分，本文有關問題的探討僅系淺議粗見，只期對增加沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作的有效性而有所啟示，限于時間、水平，本文如有不妥之處懇請有關專家指正。

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