政府債務風險分析 -調查報告

政府債務風險分析 　　最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。 　　一、債務現(xiàn)狀 　　從調查的情況看，我市政府負債數(shù)大面廣，形勢嚴峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面： 　　1、負債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負債87.43億元，占71.70%。 　　2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務逾期7.24億元，占5.94%。 　　3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。 　　4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。 　　二、債務成因 　　形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因： 　　1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現(xiàn)三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導致舉債行為。我們調查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。 　　2、各種政策風險轉嫁。隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778　　萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25　　億元支持企業(yè)破產、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。 　　3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億�，F(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。 　　4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，進一步誘發(fā)和增加了政府負債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機構，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動到行政事業(yè)單位，導致財政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調資等因素，財政供養(yǎng)人員經費從4991萬元劇增到15954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財政不堪重負。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達到6182萬元。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財務大檢查看，一些單位財務管理無序，財政支出無度，開支無計劃、無標準、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。 　　5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經到了十分嚴重的地步，但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重視，缺乏對債務風險的有效防范和管理，政府債務仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹?shù)?a class="channel_keylink" href="http://www.lotusphilosophies.com/fanwen/Gongzuobaogao/kexingxingbaogao/Index.html" title="可行">可行性分析，建議超計劃、超預算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。 　　三、主要影響 　　巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經濟的正常發(fā)展，危害了社會穩(wěn)定，損害了政府形象。 　　一是影響了財政正常運轉。近幾年來，我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元，每年財政承擔的償債支出達到近2億元，嚴重影響了財政資金調度，影響了財政收支運行，影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財政資金達1.09億元，相當于當年一般預算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經常舉債保運轉。 　　二是影響了單位正常運轉。一些單位由于債務太多，一方面對單位正常公用經費支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應付債權人上，有些沒法還債的單位，單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經營兩年就倒閉關門了，欠社會個人債務80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴重影響了單位正常辦公。 　　三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重，到期債務無法償還，引發(fā)了政府償債危機。個別地方甚至還發(fā)生了債權人采取過激行為，辱罵部門負責人，堵塞公共交通，封堵機關單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。 　　四、對策建議 　　防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。 　　1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結合財政、經濟、社會發(fā)展相關指標，建立地方政府債務負擔率，債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務管理的無政府狀態(tài)。二是要實行政府債務統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負責債務統(tǒng)計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；對屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對屬經營性建設項目借款的，將經營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管，確保經營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標，對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續(xù)舉債、債務不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負責人的責任。 　　2、嚴格控制政府債務新增規(guī)模。在當前債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為，遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到“三個管死，一個管住”：一是管死財政借錢開支，嚴禁財政借錢用于非生產性非建設性開支。對預算不能平衡的地方，要主動調整支出結構，壓縮支出規(guī)模，降低支出標準，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權，嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債，嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業(yè)建設。對基礎設施建設和公益事業(yè)建設要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場化，改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規(guī)劃，招標競爭的方式，由民間資本投資建設；屬于可產生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設，以減輕財政壓力。 　　3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務。對業(yè)已形成的不良債務和逾期借款，按照實事求是，分清責任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實無力承擔，建議先實行停息凍結，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負責償還，企業(yè)無力償還的按《破產法》及其他有關規(guī)定處理。其他不良債務或逾期債務，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。 　　4、調整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進一步細化和明晰地方政府事權界限，按照權利責任對稱，事權財權相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進政府機構改革，精簡地方行政機構，精簡財政供養(yǎng)人員，科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準，規(guī)范個人工資外收入和職務消費，削減行政成本。三是改進政績考核機制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設，輕視軟件建設；重視物質業(yè)績，輕視財務考核；重視資金投入，輕視效益評價”的傾向，科學合理確定干部綜合考核指標，克服干部行為短期化。 　　5、允許地方發(fā)行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設加速推進的過程中，各地公共基礎建設和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎設施建設無法快速推進，形成瓶頸制約經濟發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財務風險；另一方面，由于發(fā)行市政建設債券的審批條件嚴格，可以促進地方政府改善治理，提高政府政務的規(guī)范性和財政的透明度，使隱性債務顯性化，債務管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設項目的社會公益性和經濟效益性。 　　6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機發(fā)生，風險外延。

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