我國中小企業(yè)信用擔保地幾種運作模式比較 -調查報告

一、中小企業(yè)擔保體系的現(xiàn)狀和主要問題 　　自1998年開始中小企業(yè)信用擔保試點以來,我國中小企業(yè)信用擔保機構迅速發(fā)展,呈現(xiàn)以下趨勢。 　　資金來源多元化。中小企業(yè)擔�；�金有 資金、企業(yè)會員基金、企業(yè)互助基金、民間投資，以及 資金與其他來源資金的合作基金。 　　擔保機構性質和組織形式多樣化。從擔保機構組織形式看，有政府管理部門所屬的事業(yè)單位、國有股份制公司、私營股份制公司和各種基金的管理公司等；從機構性質看，有非營利的政策性擔保機構，也有以盈利為目的的商業(yè)性擔保機構，還有政策性與商業(yè)性擔保業(yè)務混業(yè)經營的擔保機構。 　　出現(xiàn)擔保品種多樣化和機構多功能化的苗頭。中小企業(yè)擔保機構中有單純提供貸款擔保的機構，也有集投資與擔保功能于一身的投資擔保公司；有的僅為企業(yè)提供信用擔保，也有的同時為企業(yè)和個人提供信用擔保等。 　　目前，中小企業(yè)信用擔保機構存在的主要問題，一是分散出資，規(guī)模過小。許多地方政府按縣區(qū)設立擔�；�金，有些基金只有幾百萬；大部分企業(yè)互助基金規(guī)模小，很難得到銀行的信任 　　二是資金來源單一，缺乏資金補償機制。大部分地區(qū)的中小企業(yè)擔保基金以 資金為主，只有少數地區(qū)有民營擔保機構，有些民營擔保公司也從事中小企業(yè)擔保業(yè)務。地方財政擔�；�金大部分是一次性的，缺少資金補償機制；民間資本主要是私募，在國內上市比較困難。 　　三是缺乏專業(yè)隊伍。由于過去專業(yè)擔保機構少，近兩年擔保機構擴張迅速，擔保專業(yè)人才短缺。不少地方政府出資的擔保機構是由政府官員擔任，不熟悉擔保業(yè)務；一些分散的企業(yè)互助基金因缺乏專業(yè)人才管理和運作，難以開展擔保業(yè)務。 　　四是擔�；�金的運用問題。現(xiàn)行的中小企業(yè)信用擔保管理辦法規(guī)定，擔保資本金的運用只能存入銀行和購買國債。在目前低利率的情況下，存入銀行是為了保證資本金安全性，但不能實現(xiàn)增值。實際上，由于銀行存款不能增值，許多機構已經采取各種方式在資本市場上運用資本金，甚至有的機構靠資金運作而不是擔保業(yè)務來養(yǎng)活隊伍。 　　五是政府干預。盡管中小企業(yè)擔保管理辦法中都提出要減少行政干預，實行公司化運作，但是，有一些地方政府認為，我出的錢就要我說了算。因此，部分地區(qū)仍然存在領導定項目，擔保公司擔保的問題，決策失誤造成呆壞帳，拖垮擔保機構。 　　六是 資金不能滿足廣大中小企業(yè)融資的需要。由于中小企業(yè)量大面廣，而且需求是多種多樣的，僅靠政府出資的政策性擔保機構遠遠不能滿足中小企業(yè)的需要。即使在美國、日本等政府出資規(guī)模較大的國家，政策性擔保的貸款額也不超過中小企業(yè)貸款余額的10%。因此，中小企業(yè)擔保不能僅靠政策性擔保，還要發(fā)揮民間資本和商業(yè)擔保的作用。 　　七是缺少對擔保機構的法律規(guī)范。我國1995年頒布了擔保法，但是該法是規(guī)范擔保行為而不是規(guī)范擔保機構的。1998年開展中小企業(yè)信用擔保試點以來，國家經貿委和財政部分別發(fā)布了有關中小企業(yè)信用擔保的管理辦法，但是主要針對政策性擔保機構，適用范圍比較窄，不夠完善。目前，國內已經有多種形式的擔保機構，因此，迫切需要規(guī)范擔保機構的法律。 　　二、典型模式的比較分析 　　目前，我國大部分中小企業(yè)擔保機構是小規(guī)模、功能單一的政策性擔保機構。但不少地方政府和擔保機構正在積極探索中小企業(yè)擔保事業(yè)發(fā)展的新路子，提供了有益的經驗，下面重點介紹幾種典型的擔保運作模式。 　�。ㄒ唬┠Ｊ揭唬焊骷壺斦�建立共同基金，委托專業(yè)機構管理 　　上海市采取各級財政出資建立財政預算安排的共同擔�；�金，集中委托專業(yè)機構管理的模式。上海市中小企業(yè)擔�；�金是市、區(qū)縣兩級財政共同出資7個億。其中，市財政局出資4億元，20個區(qū)縣財政共出資3億元。同時，一部分區(qū)縣還建立了小規(guī)模財政擔�；�金作為共同擔保基金的補充，為一些微型小額貸款提供擔保。目前，上海市財政共同基金是全國最大規(guī)模的財政出資的中小企業(yè)擔�；�金。 　　上海市財政共同基金采取以下管理和運行機制：一是委托專業(yè)擔保機構運作和管理共同基金。由于專業(yè)擔保業(yè)務在我國還處于發(fā)展的初級階段，擔保專業(yè)人才短缺。為了利用專業(yè)人員，實現(xiàn)政企分開，市財政局委托中國經濟技術投資擔保有限公司上海分公司（以下簡稱“中投保上海分公司”）管理和運作共同擔�；�金，政府與專業(yè)擔保公司簽訂委托管理協(xié)議。 　　二是建立出資人之間的利益和風險分攤機制。擔�；�金的決策以擔保公司為主。區(qū)縣政府負責提供被擔保企業(yè)的資信證明，具有擔保項目的推薦權和否決權；中投保上海分公司最終決定是否擔保。市財政部門基本不參與擔保項目的決策過程，主要負責制定擔保基金管理和運作規(guī)則，與受托擔保機構簽訂合同，通過規(guī)范共同基金的運作機制來實現(xiàn)扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策目標。擔保責任由市財政與區(qū)縣財政共擔，并突出了市財政對高新技術企業(yè)的扶持。當發(fā)生擔保代償時，對一般中小企業(yè)，市財政和區(qū)財政各承擔50%的責任；對高新技術企業(yè)，市財政擔負60%的代償責任，企業(yè)所在的區(qū)縣財政承擔40%的責任。根據市區(qū)縣各自承擔的風險比例分配擔保費收入，盈余部分提取壞賬準備金。 　　三是市財政局與中投保上海分公司簽訂委托管理協(xié)議�！渡虾Ｊ行∑髽I(yè)貸款信用擔保資金委托管理協(xié)議》中明確規(guī)定，中投保上海分公司作為擔保資金的日常管理機構，具有以下幾方面主要職責：中投保上海分公司以政府的產業(yè)政策為導向，支持中小企業(yè)發(fā)展，不以盈利為目的；嚴格按照上海市財政局制定的《關于小企業(yè)貸款信用擔保管理的若干規(guī)定》和經批準的年度工作計劃規(guī)范操作擔保業(yè)務，接受上海市財政局的稽核、監(jiān)督和檢查；負責具體實施經上海市財政局批準的有關資金增值部分的分配和虧損彌補、核銷呆賬和壞賬、變更資金規(guī)模的方案，并接受其稽核、監(jiān)督和檢查。 　　四是擔保審批程序規(guī)范透明，防止政府行政性干預。中投保上海分公司的中小企業(yè)擔保審批程序是：第一步，企業(yè)向銀行申請貸款；第二步，銀行審查貸款要求。銀行有意貸款者，但需要擔保的報給擔保公司；第三步，按企業(yè)所在區(qū)縣分別考核企業(yè)的信譽。由于大部分中小企業(yè)都是縣區(qū)企業(yè)，企業(yè)所在縣區(qū)財政局分管部門負責審查企業(yè)的納稅和財務情況，區(qū)縣財政局根據審查結果簽署同意推薦或不推薦意見。第四步，擔保公司進行綜合平衡，決定是否給予擔保。第五步，擔保公司與貸款銀行簽訂保證合同。隨著擔保業(yè)務的開展，擔保公司和銀行的經驗增加，為了規(guī)范和簡化擔保程序，方便中小企業(yè)，擔保程序進行了改進。一方面，擔保項目審查方式發(fā)生變化。由原來的財政、擔保公司和銀行分別審查，轉變?yōu)槭谛艙�保和專項信用擔保。另一方面，放松了反擔保�?guī)定，由過去50萬以下的免除反擔保，提高到200萬元以下免除反擔保。但有些區(qū)縣對部分企業(yè)要求提供反擔保。 　　五是與有關銀行建立貸款擔保協(xié)作網絡。上海市財政局、中投保上海分公司現(xiàn)已與10家商業(yè)銀行建立了貸款擔保合作關系，聯(lián)合開展授權貸款信用擔保和專項貸款信用擔保。在全市共設立了200個貸款擔保受理點，方便了小企業(yè)，簡化了貸款信用擔保的操作程序。 　　上海模式主要有以下優(yōu)點：首先，集中分散的資金，擴大擔�；�金盤子。目前，各級政府出資的擔保機構面臨的一個主要問題是分散出資導致每個基金規(guī)模較小，擔保機構很難靠保費保持收支平衡。上海的模式解決了小規(guī)模分散出資的問題。其次，有利于實行政企分開，減少政府干預，發(fā)揮專業(yè)人員的作用，提高擔保質量。最后，有利于引入競爭機制。實行委托管理，可以通過競爭招標的方式選擇有信譽、業(yè)績好的專業(yè)擔保機構來管理和運作基金。 　�。ǘ�）模式二：互助基金委托專業(yè)機構代理擔保 　　2001年，深圳市有兩個區(qū)建立了企業(yè)互助擔�；�金，把分散的小額擔�；�金集中起來，形成約1億元的互助基金，擔保對象是互助基金的會員企業(yè)。互助擔�；�金委托民營專業(yè)擔保機構代理擔保，實現(xiàn)了互助擔保基金與商業(yè)擔保機構的結合。 　　深圳的企業(yè)互助基金建立了一套有效的管理和運作機制。一是實行理事會管理制度。建立了專門負責管理互助基金的理事會，并制定了一套比較規(guī)范的管理辦法和約束機制�；ブ鷵�保基金理事會由互助企業(yè)代表、擔保公司代表，以及經濟、管理等方面的專家組成。 　　二是委托商業(yè)擔保機構代理擔保�；ブ�基金理事會委托中科智科技投資擔保有限公司（簡稱“中科智擔保公司”）代理擔保。基金理事會為決策者，擔保公司主要提供擔保專業(yè)服務。其擔保審查和決策程序是：互助基金成員推薦擔保項目；擔保機構負責項目初審和擔保項目的文件準備；最終是否擔保由理事會來決策。 　　三是建立代理擔保的利益和風險分擔機制。擔保公司只收取擔保費的1/3，其余2/3擔保費歸互助基金。風險分擔原則是，當發(fā)生代償時，先由互助基金代償，不足部分由中科智擔保公司代償。 　　這種模式的主要優(yōu)點是，一方面，把分散的小額互助金集中起來，實行專業(yè)機構與互助擔�；�金結合，利用專業(yè)擔保機構提高互助基金的信譽�，F(xiàn)在，一些企業(yè)互助擔保基金規(guī)模小，又缺乏專業(yè)人員管理，很難獲得銀行的信任。另一方面，有利于引入競爭機制，互助金可以選擇有信譽、業(yè)績好的專業(yè)擔保機構進行代理擔保。 　�。ㄈ�）模式三：分層次再擔保 　　1.安徽模式 　　目前，安徽省正在進行再擔保的試點。安徽省中小企業(yè)信用擔保中心以再擔保業(yè)務為主，除了自己直接從事少量擔保業(yè)務以外，還有選擇地與地市一級擔保機構簽訂再擔保協(xié)議。再擔保的條件是，當地市擔保機構出現(xiàn)破產時，債務清償后仍不足以補償貸款銀行的部分由省擔保中心代償。再擔保收費為被擔保機構在保期內全部應收保費的5～10%，其中50%返還給被擔保機構，另50%用于建立再擔保體系。 　　2.上海模式 　　上海市區(qū)（縣）兩級財政分散出資集中管理，按比例分擔風險的運作模式，實際上是特大城市范圍內的兩級政府再擔保。市財政對區(qū)（縣）財政基金進行再擔保，再擔保比例是50～60%。這種再擔保相當于直接再擔保，只要發(fā)生代償，市財政就為區(qū)財政資金承擔一部分損失。 　　（四）模式四：集投資和擔保于一體 　　目前，不少投資擔保機構集投資和擔保業(yè)務于一體，主要有三種形式。第一種是同時開展擔保和投資業(yè)務。如，深圳高新技術產業(yè)投資服務有限公司（簡稱“高新投”）的業(yè)務額中80%是擔保，20%是小企業(yè)投資。 　　第二種是在進行擔保時，有股權要求。如，深圳中科智擔保公司通過股權要求來避免擔保風險。該公司在進行擔保時，通常與被擔保企業(yè)簽訂延遲還款的合同，當被擔保方不能如期償還銀行債務時，擔保公司進行代償；一旦被擔保方不能在寬限期內償還擔保公司債務，擔保公司可以將代償的債權變?yōu)楣蓹唷? 　　第三種是擔保公司成立專門的部門或分公司進行資本金運用，以保證擔�；�金保值增值。目前，不少擔保機構在資本市場上進行資本金運用，也出現(xiàn)一些問題。有的擔保機構靠資本金運作盈利，而不開展擔保業(yè)務；也有的擔保機構資本運用造成損失。 　�。ㄎ澹� 資金的補償機制 　　政策性擔保的一個重要特點是依靠政府信用。但是，目前大部分地方政府只是一次性少量投入，而且規(guī)模較小，因此，即便是政府出資的擔保機構也缺乏信譽，擔保規(guī)模不可能做大�，F(xiàn)在許多地區(qū)銀行不愿意為中小企業(yè)擔保提供貸款，其中一個主要原因就是擔�；�金規(guī)模過小，沒有補償機制。目前，有些地區(qū)政府已經或正在建立擔保資金補償機制。如，北京市的《中關村科技園區(qū)條例》制定了財政擔�；�金補償機制。 　　三、幾點啟示 　　從上述幾種運行模式我們可以得到幾點啟示。 　　第一，一個地區(qū)內的財政擔�；�金應該相對集中使用。根據信用擔保符合大數定律的原理，信用擔保是通過大量擔保項目的保費收入來彌補少量風險損失。因此，中小企業(yè)擔�；�金規(guī)模不能太小，也不易過于分散，只有達到一定規(guī)模，才能抵御風險。在目前各級政府財力有限的情況下，至少市一級財政資金應該相對集中，可以采取分散出資，集中委托管理的辦法；也可以采取分層次再擔保的方式。上海市財政共同基金把各級財政的小筆資金集中起來，基金盤子大了，擔�；�金本身的信用和杠桿能力提高了。深圳市按區(qū)建立企業(yè)互助擔保基金，把互助金盤子做大，提高了其擔保能力。 　　第二，委托專業(yè)機構管理有利于政企分開和提高擔保質量。在現(xiàn)行體制下，政府委托專業(yè)機構代理擔保主要有兩大優(yōu)勢：一是可以防止政府直接干預，按市場機制運作；二是充分、有效地利用專業(yè)人員，減少擔保失誤。采取委托管理的方式，既可以利用專業(yè)擔保機構提高擔保質量，又有利于協(xié)調各出資方的利益。但是，要建立出資人監(jiān)控機制，明確責權利。 　　上海和深圳的委托模式既有共同點，也有不同點。首先是委托方式不同。上海是委托專業(yè)機 構管理和運營財政基金，擔保公司不僅提供專業(yè)服務，而且是最終擔保決策者；深圳模式是委托代理擔保，擔保公司不是決策者，主要提供專業(yè)服務，最終決策者是互助基金理事會。上海和深圳委托模式的區(qū)別與擔保公司的性質和功能有關。中投保上海分公司是財政、銀行和擔保公司的利益聯(lián)合體，主要職能是為上海中小企業(yè)擔保，是非營利性機構，不從事其他業(yè)務。而深圳的中科智擔保公司是業(yè)務多元化的民營商業(yè)性擔保公司，與互助基金沒有直接的股權關系，只為互助基金提供專業(yè)服務。因此，兩種委托模式采取了不同的決策機制，以及責任與利益關系。由此可見，進行委托代理時，應根據不同的制度安排，建立責權利相統(tǒng)一的利益和風險分擔機制。 　　第三，委托管理中應注意的問題�！糎T〗政府與專業(yè)擔保機構之間是信任委托的關系。委托管理不僅要防止政府干預擔保決策，造成擔保失誤；又要防止專業(yè)機構為了自身利益偏離政策目標。因此，要實現(xiàn)制度化管理，在規(guī)范化管理和監(jiān)督的基礎上，調動專業(yè)擔保機構的積極性。如，歐洲共同體的中小企業(yè)信用擔保是由歐洲投資公司來運作，政府與專業(yè)擔保機構之間的關系是信任委托關系，政府與擔保機構簽訂協(xié)議，明確擔保對象、資金用途、成本和損失分擔原則，以及資金注入方式。 　　無論是 基金，還是企業(yè)互助基金，委托管理都要建立一套監(jiān)督管理制度和激勵約束機制。一是要明確擔保對象，確保擔保對象符合政府扶植的方向。二是要明確責權利，明確出資人和專業(yè)擔保機構之間的責權利，包括擔保的收費標準、成本和擔保損失分攤原則，擔保資金補償原則等等。三是制定合理的決策機制和嚴格的擔保程序。四是建立監(jiān)督和考核制度，定期審計和檢查，確保政策性資金的使用方向。五是建立競爭機制，擇優(yōu)選擇有資信、業(yè)績好的專業(yè)機構代理。 　　第四，逐步建立多種形式的再擔保機制。在我國現(xiàn)有財稅體系下，采取再擔保的模式，有利于發(fā)揮各級財政的作用。在國際上，日本的中小企業(yè)信用擔保制度是最典型的再擔保模式，中央金融公庫為地區(qū)性的中小企業(yè)信用擔保協(xié)會提供再擔保。再擔保的代償不是對每一筆貸款進行審查，而是建立中小企業(yè)擔保體系的運行規(guī)則，地區(qū)性擔保機構遵循統(tǒng)一的擔保準則。上海和安徽的再擔保模式不同。上海模式接近于日本的模式，不同的是分散出資，集中使用，等于各縣區(qū)財政遵循統(tǒng)一擔保規(guī)則。安徽省是有選擇的進行再擔保。由于各地區(qū)的運作方式不同，擔保機構的資信不同，因此，在確定再擔保機制時要考慮各地的實際情況。 　　第五，規(guī)范擔�；�金的運用，促進擔保基金自身的保值和增值。政策性擔保機構主要靠內部資金運作和 資金補償機制。為了能夠及時代償，擔保金的運用要保證其流動性和安全性。目前，有關管理規(guī)定要求擔保基金只能存入銀行和購買國債，由于利率較低，資本金運用難以實現(xiàn)保值增值。因此，與其讓擔保機構私下到資本市場上運作資本金，還不如明確規(guī)定允許擔保機構按照合理投資組合，提高資本金的安全性和增值性。同時，擔保機構要采取多種風險分散機制。如，采取債轉股的辦法，使代償債權變股權。 　　第六，拓寬各種擔保機構的資金來源和融資渠道，擴大資本金規(guī)模。資本金補償機制可以分為內部補償和外部補償兩種方式。內部補償主要是通過資本金的運用來增加收入，保證擔�；�金的增值。外部補償機制則因擔保機構而宜。對政策性擔保機構來說，要建立財政資金補償機制，同時，還可以借鑒日本和臺灣的經驗，吸收銀行和社會捐助資金。企業(yè)互助擔�；�金也可以吸收企業(yè)和社會捐助。因此，應對社會捐助、企業(yè)互助擔�；�金等給予稅收減免優(yōu)惠。商業(yè)擔保機構的外部補償主要是通過私募和上市募集資本金，但是，目前這幾個渠道還不通暢。因此，應該制定相應的政策，鼓勵商業(yè)擔保公司融資。 　　第七，實行政策性擔保與商業(yè)性擔保機構分類管理。政策性擔保與商業(yè)性擔保的目標、對象、機構性質，以及信用基礎不同。因此，要實行分類管理。對于商業(yè)行擔保機構的主要管理內容是，設定進入門檻，保證資本金的規(guī)模；監(jiān)管資本金的運作，保證賠付金的安全性和流動性，通常是規(guī)定投資組合的合理比例；控制擔保放大倍數，保證清償能力；擔保機構的信息披露制度和定期評級。不同擔保品種和不同擔保對象的擔保風險程度不同，因此，具體的規(guī)范和管理辦法也有所不同。除了上述管理內容以外，政策性擔保機構的管理還有其特殊性。一是擔保機構性質不同。政策性擔保機構一般是非營利性機構，因此，政策性擔保收費通常要受政府的管制。二是政策性擔保對象是特定的，中小企業(yè)擔保計劃中對擔保對象有明確的規(guī)定。三是政府作為出資人應對擔保機構資金的運用、運作程序進行規(guī)范和監(jiān)督，并定期委托專業(yè)機構來評價。 　　最后，采取有效措施促進銀行為中小企業(yè)提供貸款。除了提高貸款利率的鼓勵措施和宣傳外，應進一步采取鼓勵與強制相結合的措施增加銀行對中小企業(yè)的貸款。如，提高中小企業(yè)貸款的呆帳準備金比例；規(guī)定中小企業(yè)貸款的比例，定期進行檢查評比等等。同時，應鼓勵發(fā)展適合中小企業(yè)融資的區(qū)域性中小銀行。

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