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農(nóng)村居民最低生活保障調研報告范文
農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的80%左右，建立農(nóng)村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。
一、對川中某市低保的調查分析
該市是四川西部成都平原一個經(jīng)濟較為發(fā)達的中等城市，從2000年開始在全省率先開展農(nóng)村居民最低生活保障制度，目前6個縣市區(qū)先后建立和實施了該制度。到2005年9月，農(nóng)村居民享受最低生活保障的戶數(shù)達2.66萬戶，人數(shù)達5.48萬人。從該市實施情況來看，目前存在的主要問題：(1)城鄉(xiāng)“低保”標準差距較大。農(nóng)村居民“低保”標準僅為城市的40%，月均補差為城市的20%，城市居民低保標準最高線為年均1992元/人，低線標準為1560元/人，月均補差為59.25元/人。農(nóng)村居民低保標準一類為年人均800元，二類為年人均720元，三類為年人均600元，人平補差月最高為20.33元/人，月最低僅10.10元/人，全市農(nóng)村“低保”人均月補差僅有10.98元。這點錢只能買少量生活必須品，解決群眾困難的作用十分有限，現(xiàn)行低保政策與實行農(nóng)村低保的初衷距離存在不小差距。(2)農(nóng)村居民低保標準低。2004年，該市314.3萬農(nóng)業(yè)人口中，實際收入水平低于國家扶貧辦核定的年人均純收入627元特困戶標準的農(nóng)戶1135戶，農(nóng)村居民68136人。按目前該市農(nóng)村低保標準，全市70.58%的低保戶，人口享受的低保標準低于年人均純收入627元的絕對貧困標準，僅按627元標準，已保戶數(shù)僅占應保數(shù)的83.38%，而應保數(shù)僅占該保人數(shù)的79.41%.(3)農(nóng)村低保資金投入不足。農(nóng)村低保尚處于地方試點階段，中央和省財政的轉移支付力度很小，根據(jù)對該市的調查報告得知，該市、縣(市、區(qū))財政安排的農(nóng)村低保資金投入僅700余萬元，占財政支出的比例較低。近年來稅收體制調整后，縣市區(qū)級財政收入增長慢于支出增長，嚴重制約了對農(nóng)村低保資金投入的增長，使農(nóng)村低保仍然處于低標準的水平。一些丘陵縣債務沉重、工商稅收不足，農(nóng)業(yè)稅免征后，財政更加困難，對低保投入就更難確保長期落實到位。(4)農(nóng)村最低生活保障對象確定難。雖然該市制定了《農(nóng)村居民最低生活保障制度暫行辦法》，但在實際操作中仍存在以下問題：一是對低收入家庭的房產(chǎn)、儲蓄、有價證券、隱性收入等難以合理核定;二是有勞動能力的保障對象的隱性收入核算難;三是農(nóng)戶外出務工收入或臨時性收入計算難;四是確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關系且在一起共同生活的全體人員收入難;五是因危房基本改建導致生活困難的人員是否列入保障對象不明確。
上述的個案，也是全國普遍存在的問題。從目前全國大多數(shù)實施的來看，還存在幾個突出的問題：(1)農(nóng)村低保覆蓋的面太小。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，屬于相對貧困。[1]目前已有581.3萬農(nóng)村居民享受最低生活保障，約占農(nóng)業(yè)人口0.6%，與全國實際特貧人口3000萬人相比，差距仍然很大。[2](2)農(nóng)村基層負擔重。中央財政在農(nóng)村最低生活保障上投入少，各地實際采取的都是地方財政和鄉(xiāng)村集體共同負擔的辦法，具體分擔比例視當?shù)亟?jīng)濟情況而定，鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件好則分擔比例大一些，鄉(xiāng)村經(jīng)濟比較差的則由縣級財政負擔大頭，基層的負擔重。因此，需要在深入調查和分析的基礎上，更加系統(tǒng)科學地構建我國農(nóng)村居民最低生活保障制度體系。
二、建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度
建立農(nóng)村最低生活保障制度，是消除城鄉(xiāng)差別、構建和諧社會的重要舉措，是貫徹“建設社會主義新農(nóng)村”重要思想的根本體現(xiàn)，是實現(xiàn)農(nóng)民國民待遇和社會公平的基本要求。讓人高興的是2004年農(nóng)村家庭得到最低生活保障的多達228.7萬戶，比上年同期增長39.4%;[3]截止2005年10月，全國有15個省，2000多個縣市建立了農(nóng)村最低生活保障制度，[2]但是，還需要不斷對這一制度進行補充和完善。
1、合理界定低保對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于國家公布的最低生活水平的人群，一般是以家庭人均年收入指標為標準來界定低保對象。具體來講：(1)家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶，如沒有依靠、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等;(2)因災、因病及殘疾致貧的家庭;(3)由突發(fā)性自然災害造成生活一時困難或因農(nóng)產(chǎn)品市場的激烈競爭生產(chǎn)經(jīng)營不善而面臨困境的農(nóng)村居民;(4)有一定的收入來源，但是生活水平低于或等于國家規(guī)定的最低生活水平標準的農(nóng)村居民。農(nóng)村低保對象界定標準上確有一定困難，如收入難以貨幣化、收入的不穩(wěn)定性等因素，因此在界定時，農(nóng)村最低生活保障對象要以通過最大努力，仍達不到最低生活保障線為衡量標準，在較為全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入狀況、生活費列出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，防止“搭便車”的行為。2、科學確定低保標準。要發(fā)揮最低保障制度應有的功能，重要的在于要科學制定最低生活標準。世界各國大都以恩格爾定律為依據(jù)制定各自的最低生活標準。在確定時要考慮以下幾方面：(1)力爭低標準、廣覆蓋，既發(fā)揮效益，實現(xiàn)滿足困難群眾最基本的生活需要這一低保制度功能，又體現(xiàn)社會公平與公正。(2)根據(jù)地域和發(fā)展的不平衡，允許存在層次性和差別性。(3)對于一些情況特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當提高標準10～20%.(4)優(yōu)撫對象的生活困難不應該在低保制度中解決，而應該參照低保制度的保障方式重新設計國家補助制度，標準應該高于最低生活保障標準。
3、建立較為完善的低保資金保障和籌措制度。資金的保障與籌措是建立低保制度的核心問題。鑒于此，應及時調整財政支出結構，加大中央財政投入力度，完善財政撥款制度，將低保資金列入中央和地方各級財政的預、決算，做到“年度預算、定期撥付、年終決算、結余流轉”。根據(jù)實際情況相對明確中央和省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政和村集體分擔的比例，并以社會捐贈和社會互助等作補充。一般中央財政應負擔50%，特別困難的地方中央的負擔比例還可以再提高，余下的部分，鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件差的省與地、縣、鄉(xiāng)三級負擔，負擔比例可為2∶4∶4;鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件一般的縣、鄉(xiāng)、村三級負擔比例各為三分之一或3∶3∶4.并且各級政府應建立低保專門帳戶，專賬要按已定好的分攤比例做好收入賬，中央、省、市、區(qū)(縣)各多少。同時，建議將個人所得稅作為支持最低生活保障制度的主要財源。在發(fā)達國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，而主要用于社會保障的公共支出約占財政支出的20～30%.另外還可適當開展社會捐贈活動，充分發(fā)揮民間慈善團體的作用。
4、完善低保管理體制。建立政府統(tǒng)一協(xié)調、民政部門歸口管理、相關部門聯(lián)動的管理模式。對基層管理機構和服務網(wǎng)絡要加強建設，要將工作重心下移，夯實基層工作基礎，現(xiàn)在基層單位專項負責的人很少或沒有，不利于工作的開展。在管理上堅持屬地管理原則，以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，不論貧困人員住在何地，都要納人戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。同時加強檢查和督促，確保低保金及時足額發(fā)放。
5、實施相應的配套改革。建立低保制度是一項復雜的系統(tǒng)工程，應有相應的改革措施與之配套。(1)完善政策法規(guī)，實現(xiàn)最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理。(2)制定與之配套的優(yōu)惠政策。如對已享受低保救濟但生活仍較困難的村民，可對其子女教育費用等實行減免政策;對有勞動能力的農(nóng)村經(jīng)營者實行減免稅金等優(yōu)惠政策。(3)積極調整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加強農(nóng)村基礎設施建設，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和組織農(nóng)村勞務輸出，努力增加農(nóng)民收入，從根本上消除農(nóng)村居民的貧困問題。(4)營造良好的氛圍環(huán)境。政府應高度重視，管理部門要加強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛(wèi)生等部門的溝通與協(xié)調，探索實行醫(yī)療救助和教育救助等辦法與措施，做好低保工作;社會各界要用理解和愛心，積極認同和參與，鼓勵社會組織和個人為農(nóng)村低保提供捐贈和資助，真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。
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